Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 19 августа 2020 г. по делу N 8а-4582/2020[88а-5150/2020]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Фахретдиновой Р.Ф, судей Зайнуллиной Г.К, Мурзаковой Р.Ф, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску прокурора города Буйнакска Республики Дагестан к Администрации городского округа "город Буйнакск" о признании недействительным постановления от 30 августа 2019 г. N 808 и возложении обязанности отменить его

по кассационной жалобе Администрации городского округа "город Буйнакск" на решение Буйнакского городского суда Республики Дагестан от 25 ноября 2019 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 19 марта 2020 г.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Фахретдиновой Р.Ф, выслушав пояснения прокурора генеральной прокуратуры Российской Федерации Колячкиной И.В, возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

прокурор города Буйнакска Республики Дагестан обратился в суд с административным иском к Администрации городского округа "город Буйнакск" о признании недействительным постановления от 30 августа 2019 г. N 808 и возложении обязанности отменить его.

В обоснование требований указано, что постановлением главы городского округа "город Буйнакск" от 30 августа 2019 г. N 808 на территории городского округа введен режим чрезвычайной ситуации с нарушением требований Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", предусматривающих введение такого режима для соответствующих органов управления и сил единой системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в обстановке, сложившейся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного либо иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. При этом основанием для введения режима чрезвычайной ситуации послужил протокол комиссии при главе городского округа "город Буйнакск" по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности в связи с угрозой срыва начала учебных занятий в школах города из-за неготовности их к приему детей исходя из сложившейся обстановки и ликвидации последствий землетрясения, которое было в мае 2019 г, при этом срок режима чрезвычайной ситуации не был установлен, оповещение о введенном режиме отсутствовало.

Решением Буйнакского городского суда Республики Дагестан от 25 ноября 2019 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 19 марта 2020 г, постановление главы городского округа "город Буйнакск" от 30 августа 2019 г. N 808 "О введении режима чрезвычайной ситуации на территории городского округа "город Буйнакск" признано недействительным, на главу городского округа "город Буйнакск" возложена обязанность отменить указанное постановление.

В кассационной жалобе Администрации городского округа "город Буйнакск", поданной через суд первой инстанции 18 июня 2019 г. и поступившей в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 26 июня 2020 г, ставится вопрос об отмене постановленных по делу судебных актов, как не соответствующих нормам материального и процессуального права, и принятии нового решения об отказе в удовлетворении административных исковых требований прокурора.

Иные лица, участвующие в деле, не явившиеся в судебное заседание, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, ходатайств об отложении судебного заседания не заявили.

На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело в отсутствие лиц, участвующих в деле, в связи с их надлежащим извещением.

Проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений относительно них, судебная коллегия пришла к следующему выводу.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

Как следует из материалов дела, постановлением главы городского округа "город Буйнакск" от 30 августа 2019 г. N 808 введен режим чрезвычайной ситуации на территории городского округа "город Буйнакск".

Согласно преамбуле указанного постановления следует, что режим чрезвычайной ситуации введен на основании решения комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций администрации городского округа "город Буйнакск" от 28 августа 2019 г. в границах городского округа "город Буйнакск" со 2 сентября 2019 г.

Согласно выписке из протокола заседания указанной комиссии от 28 августа 2019 г. N 3 следует, что при обсуждении вопроса о вводе режима функционирования "Чрезвычайная ситуация" и проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ по ликвидации последствий сильного землетрясения в образовательных учреждениях города принято решение в связи с угрозой срыва начала учебных занятий и неготовности школ к приему учащихся рекомендовать главе городского округа, исходя из слоившейся обстановки в целях обеспечения безопасности населения и ликвидации последствий землетрясения на территории города, предложить со 2 сентября 2019 г. ввести режим функционирования "чрезвычайная ситуация".

В суд апелляционной инстанции представлена городская газета "Будни Буйнакска" от 13 сентября 2019 г, где было опубликовано постановление главы городского округа от 30 августа 2019 г. N 808 о введении режима чрезвычайной ситуации.

Стороны в ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции не опровергали, что обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайной ситуации (землетрясение), имели место 25 мая 2019 г, для ликвидации последствий которого постановлением Правительства Республики Дагестан от 22 августа 2019 г. N 232-р из резервного фонда Правительства Республики Дагестан были выделены денежные средства на проведение ремонтно-восстановительных работ в 5 школах г. Буйнакска.

Удовлетворяя заявленные прокурором требования суд первой инстанции исходил из того, что введение режима чрезвычайной ситуации является мерой исключительного характера и производится с целью обеспечения непосредственной безопасности граждан, однако, представленными материалами не подтверждено, что на момент введения режима чрезвычайной ситуации какие-либо объекты образовательных учреждений городского округа "город Буйнакск" представляли реальную опасность для граждан. Кроме того, суд указал на возложенные согласно закону полномочия органа местного самоуправления по введению режима чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций с указанием срока его действия, тогда как оспариваемым постановлением режим для указанных органов и сил определенным сроком действия не был введен.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции.

Судебная коллегия, проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы выводы судов первой и апелляционной инстанции находит обоснованными.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

В силу подпункта "и" пункта 2 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" органы местного самоуправления самостоятельно вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Согласно пункту 25 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. N 794, решениями руководителей органов местного самоуправления о введении для соответствующих органов управления и сил единой системы режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации определяются: обстоятельства, послужившие основанием для введения режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации; границы территории, на которой может возникнуть чрезвычайная ситуация, или границы зоны чрезвычайной ситуации; силы и средства, привлекаемые к проведению мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации; перечень мер по обеспечению защиты населения от чрезвычайной ситуации или организации работ по ее ликвидации; должностные лица, ответственные за осуществление мероприятий по предупреждению чрезвычайной ситуации, или руководитель работ по ликвидации чрезвычайной ситуации.

В режиме чрезвычайной ситуации дополнительно определяются непрерывный контроль за состоянием окружающей среды, мониторинг и прогнозирование развития возникших чрезвычайных ситуаций, оповещение руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, а также населения о возникших чрезвычайных ситуациях, проведение мероприятий о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, организация работы по ликвидации чрезвычайных ситуаций, поддержанию общественного порядка в ходе и проведения, непрерывный сбор и анализ и обмен информацией об обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и ходе проведения работ по ее ликвидации, проведение мероприятий по жизнеобеспечению населения, информирование населения о чрезвычайных ситуациях, их параметрах и масштабах, поражающих факторах, принимаемых мерах, приемах и способах защиты, порядке действий, правилах поведения в зоне чрезвычайной ситуации, о правах граждан в области защиты населения и территорий и социальной защиты пострадавших, в том числе о праве получения предусмотренных законодательством выплат, о порядке восстановления утраченных в результате чрезвычайных ситуаций документов.

При этом в силу пункта 29 (1) названного Положения при введении режима чрезвычайно ситуации в зависимости от ее последствий, привлекаемых для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации сил и средств единой системы, классификации чрезвычайных ситуаций и характера развития чрезвычайной ситуации, а также от других факторов, устанавливается один из уровней реагирования на чрезвычайную ситуацию: объектовый уровень реагирования, местный уровень реагирования, региональный (межмуниципальный) уровень реагирования, федеральный уровень реагирования, особый уровень реагирования.

Анализ приведенных положений в их системной взаимосвязи позволяет сделать вывод о том, что данным положением предусмотрена возможность установления на территориях, на которых могут возникнуть или возникли чрезвычайные ситуации, режима чрезвычайной ситуации только для соответствующих органов управления и сил единой системы по предотвращению и борьбе с последствиями чрезвычайных ситуаций в целях их нормального функционирования в условиях чрезвычайной ситуации при решении вопросов организации, функционирования и взаимодействия указанных органов.

Из содержания оспариваемого постановления от 30 августа 2019 г. N 808 следует, что режим чрезвычайной ситуации для органов управления и сил единой системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций как предусмотрено подпункта "и" пункта 2 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" не введен.

Административным ответчиком не были представлены суду первой инстанции какие-либо доказательства об оповещении населения о введении режима чрезвычайной ситуации на территории городского округа "город Буйнакск", при этом в суде апелляционной инстанции подтверждено опубликование обжалуемого постановления в местном печатном издании по истечении двух недель после его вынесения, а также по истечении трех месяцев со дня события опасного природного явления (землетрясения).

Вопреки доводам жалобы об опубликовании 13 сентября 2019 г. в газете "Будни Буйнакска" оспариваемого постановления, обязанность органа местного самоуправления, изложенная в пункте 25 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. N 794, о необходимости предусмотреть при введении режима чрезвычайной ситуации не только меры информирования населения о принимаемых мерах по обеспечению безопасности населения, но и меры оповещения органов федеральной исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, а также населения о возникшей чрезвычайной ситуации, не была исполнена.

Предусмотренные приведенным пунктом 25 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. N 794, меры, которые по своему особому регулированию носят неотложный характер, в обжалуемом постановлении органа местного самоуправления не были определены.

Доводы жалобы о необходимости введения режима чрезвычайной ситуации в связи с проведением восстановительно-ремонтных работ в образовательных организациях после землетрясения, на что были выделены средства резервного фонда Правительства Республики Дагестан, а также в связи с необходимостью введения трехсменного расписания учебных занятий и изменения условий труда педагогических работников не влечет отмены либо изменения судебных актов, поскольку не исключают обязанности органов местного самоуправления при введении режима чрезвычайной ситуации соблюдать требования подпункта "и" пункта 2 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и пункта 25 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. N 794, регламентирующих порядок и условия введения режима чрезвычайной ситуации для органов управления и сил единой системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

При этом событие, послужившее основанием для принятия оспариваемого постановления, и его последствия, которые потребовали принятия со стороны органа местного самоуправления комплексных мероприятий, в том числе ремонтных работ в помещениях общеобразовательных школ со 2 сентября 2019 г, в момент его возникновения в мае 2019 г. к чрезвычайной ситуации отнесено не было, в связи с этим действия административного ответчика обоснованно не были отнесены к мерам, направленным на ликвидацию чрезвычайной ситуации, которыми по смыслу статьи 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" признаются аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций.

Таким образом, судами были установлены нарушения предусмотренного законом и подзаконным нормативно-правовым актом порядка принятия органом местного самоуправления решения о введении режима чрезвычайной ситуации и его содержания, что в соответствии с частью 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, подлежит выяснению при рассмотрении данной категории административных дел, наряду с основаниями для принятия оспариваемого решения, а также соответствием содержания оспариваемого решения нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Доводы жалобы о том, что заявленное в суде первой инстанции ходатайство административного ответчика о допросе директоров муниципальных образовательных учреждений и привлечении их к участию в деле в качестве заинтересованных лиц было необоснованно отклонено, опровергаются протоколом судебного заседания от 25 ноября 2019 г. и аудио-протоколом указанного судебного заседания от 25 ноября 2019 г, из которых следует, что судом ходатайство представителя администрации городского округа "город Буйнакск" было разрешено с учетом мнения лиц, участвующих в деле, и оставлено без удовлетворения в связи с тем, что наличие повреждений в помещениях общеобразовательных учреждений и фактические ремонтные работы признавались административным истцом, однако они не относились к предмету спора, касающегося порядка принятия и содержания постановления органа местного самоуправления о введении режима чрезвычайной ситуации на территории города Буйнакск.

Ссылка заявителя жалобы на невозможность исполнения решения суда, возлагающего обязанность на главу городского округа "город Буйнакск" отменить признанное незаконным постановление от 30 августа 2019 г. N 808 в связи с тем, что глава городского округа и администрация городского округа являются различными и самостоятельными органами местного самоуправления, подлежит отклонению, поскольку решения администрации городского округа подписываются единоличным высшим должностным лицом - главой городского округа, что вытекает из части 5 статьи 32 Устава городского округа "город Буйнакск", принятого решением Собрания депутатов городского округа "город Буйнакск" от 23 апреля 2018 г. N 34/1, согласно которой глава городского округа в пределах своих полномочий, установленных настоящим Уставом, решениями Собрания депутатов, издает постановления администрации городского округа по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Республики Дагестан, а также распоряжения администрации городского округа по вопросам организации работы администрации городского округа.

Доводы о наличии кворума при комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций администрации городского округа "город Буйнакск" при проведении заседания 28 августа 2019 г. в суде первой и апелляционной инстанций какими-либо доказательствами сторонни административного ответчика не были подтверждены.

При таком положении, выводы судов первой и апелляционной инстанций следует признать основанными на правильном применении норм материального права и соответствующими изложенным в обжалованном судебном акте обстоятельствам административного дела.

Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Буйнакского городского суда Республики Дагестан от 25 ноября 2019 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 19 марта 2020 г. оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации городского округа "город Буйнакск" - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий Р.Ф. Фахретдинова

Судьи Г.К. Зайнуллина

Р.Ф. Мурзакова