Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 24 августа 2020 г. по делу N 8а-19083/2020[88а-20177/2020]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А.

судей Баранова Г.В, Васляева В.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Комаровой С.В, Берг О.В, Берг Д.О. на решение Ленинского районного суда г. Воронежа от 25 июля 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 28 января 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению Комаровой С.В, Берг О.В, Берг Д.О. к администрации городского округа город Воронеж, главе городского округа город Воронеж Кстенину В.Ю. о признании незаконными действий по разделу земельного участка и передаче земельных участков в безвозмездное пользование.

Заслушав доклад судьи Баранова Г.В, исследовав письменные материалы административного дела, судебная коллегия

установила:

Берг Д.О, Берг О.В, Комарова С.В. обратились в суд с административным иском к администрации городского округа город Воронеж, главе городского округа город Воронеж Кстенину В.Ю. о признании незаконными действий по разделу земельного участка и передаче земельных участков в безвозмездное пользование.

В обоснование требований истцы указывали, что администрацией городского округа город Воронеж были проведены торги по продаже права аренды земельного участка, расположенного по адресу: "адрес" кадастровым номером N, по результатам которых был заключен договор аренды земельного участка N 171-14-09/мс от 10 июня 2014 года с Комаровой С.В.

Согласно пункту 1.1. договора аренды установлен вид разрешенного использования земельного участка - для проектирования и строительства детского сада.

На неоднократные обращения административных истцов о выдаче разрешения на строительство детского сада, ответчик отказывал со ссылкой на то, что согласно муниципальной программе "Развитие образования" на этом земельном участке строить можно детский садик только на 160 мест.

Считая такие отказы незаконными, арендатор начал строительство, а после строительства фундамента и площадок объект незавершенного строительства был поставлен на кадастровый учет.

По иску административного ответчика решением Арбитражного суда Воронежской области от 07 декабря 2016 года по делу N А14-13511/2016 договор аренды земельного участка был расторгнут, по основанию законности отказов в выдаче разрешения на строительство.

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 14 июля 2017 года по делу N А14-13605/2016 был признан незаконным отказ от 12 сентября 2016 года в выдаче разрешения на строительство детского сада на 30 мест на земельном участке по "адрес".

Суд округа установилнезаконность отказа в выдаче разрешения на строительство от 12 сентября 2016 года и нарушение им прав заявителя, однако, сделал вывод о том, что эти права не могут быть восстановлены по причине расторжения договора аренды земельного участка решением суда по делу N А14-13511/2016, вступившим в законную силу 30 марта 2017 года.

Решением Арбитражного суда Воронежской области от 22 ноября 2017 года по делу N А14-13511/2016 решение от 07 декабря 2016 года о расторжении договора было отменено, в связи с чем, договор аренды был восстановлен в силе.

Однако ответчик разделил исходный земельный участок с кадастровым номером N, площадь которого составляла 10386 кв.м на два земельных участка с кадастровыми номерами N площадью 7993 кв.м. и N площадью 2393 кв.м.

Затем администрация городского округа город Воронеж сообщила административным истцам о том, что земельный участок с кадастровым номером N был предоставлен в безвозмездное пользование по договору от 13 марта 2019 года N 27-19/БП, что подтверждается копией ответа от 22 марта 2019 года, копией постановления от 22 марта 2019 года N 203.

Кроме того, на обращение истца от 25 января 2019 года N 39-ЮВ администрация городского округа город Воронеж сообщила, что предоставила в безвозмездное пользование земельный участок с кадастровым номером N муниципальному бюджетному учреждению, что подтверждается копией ответа от 28 марта 2019 года и копией постановления от 27 марта 2019 года N 231.

Административные истцы, указывая на незаконность действий ответчиков, со ссылкой на положения Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" просили суд признать незаконными действия администрации городского округа город Воронеж по разделу земельного участка, расположенного по адресу: "адрес" с кадастровым номером N площадью 10 386 кв.м. на два земельных участка с кадастровым номером N и с кадастровым номером N признать незаконными действия администрации городского округа город Воронеж по передаче земельного участка по адресу: "адрес" с кадастровым номером N в безвозмездное пользование по договору от 13 марта 2019 года N 27-19/БП; признать незаконными действия администрации городского округа г. Воронеж по передаче земельного участка по адресу: "адрес" кадастровым номером N в безвозмездное пользование муниципальному бюджетному учреждению.

Решением Ленинского районного суда г. Воронежа от 25 июля 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 28 января 2020 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе поданной Бергом Д.О, Комаровой С.В, Бергом О.В. 13 июля 2020 года и поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 20 июля 2020 года, ставится вопрос об отмене судебных актов, считает, что судами не правильно применены нормы материального и процессуального права, не верно определены фактических обстоятельств дела.

Стороны о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, не возражали относительно рассмотрения кассационной жалобы без их участия. С учетом части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело без их участия.

Проверив представленные материалы, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены судебных актов.

Согласно статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции рассмотрела дело в пределах доводов кассационной жалобы административного ответчика.

Оспариваемые судебные акты сомнений в законности и обоснованности не вызывают, а доводы, приведенные в жалобе, не могут повлечь их отмену или изменение в кассационном порядке.

В силу положений статьи 46 Конституции Российской Федерации и статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации граждане и организации вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в результате которых, по мнению указанных лиц, были нарушены их права и свободы или созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод либо на них незаконно возложена какая-либо обязанность или они незаконно привлечены к ответственности.

Согласно пункту 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; соблюдены ли сроки обращения в суд; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

В соответствии со статьей 39.2 Земельного кодекса Российской Федерации, предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9 - 11 настоящего Кодекса (далее - уполномоченный орган).

Согласно подпункту 6 пункта 2 статьи 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации без проведения торгов осуществляется продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на которых расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них в случаях, предусмотренных статьей 39.20 названного Кодекса.

Согласно части 1 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации если иное не установлено настоящей статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

Порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов установлен статьями 39.14 - 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, а также усматривается из материалов дела, что постановлением администрации городского округа город Воронеж от 27 сентября 2013 года N 890 утверждена схема расположения земельного участка для проектирования и строительства детского сада по "адрес", площадью 10386 кв.м. Земельный участок с кадастровым номером N разрешенное использование - "для проектирования и строительства детского сада".

Постановлением администрации городского округа "адрес" от 23 декабря 2013 года N 1250 утверждена муниципальная программа городского округа город Воронеж "Развитие образования", которая предполагает строительство объекта дошкольного образования (детский сад на 160 мест) на вышеуказанном земельном участке.

По итогам торгов 10 июня 2014 года между Комаровой С.В. (арендатор), как физическим лицом, и администрацией городского округа город Воронеж (арендодатель) заключен договор аренды земельного участка N 171-14-09/мс с разрешенным использованием "для проектирования и строительства детского сада", по условиям которого Комаровой С.В. передан в аренду сроком на 5 лет земельный участок с кадастровым номером N площадью 10386 кв.м, расположенный по адресу: "адрес".

На момент принятия участия в аукционе на право заключения договора аренды спорного земельного участка уже существовало постановление администрации от 23 декабря 2013 года N 1250, и объект "Детский сад на 160 мест в мкр. Репное, "адрес"а" был внесен в муниципальную программу "Развитие образования".

На основании заявления Комаровой С.В. от 28 июля 2014 года был подготовлен и 05 августа 2014 года утвержден приказом заместителя главы администрации городской округ город Воронеж по градостроительству градостроительный план указанного земельного участка N RU36302000-0000000000005822 от 04 августа 2014 года.

На обращение Комаровой С.В. и Берга О.В. о внесении изменений в указанный градостроительный план земельного участка по ул. Егоровская, д.53а, Управление главного архитектора администрации городского округа город Воронеж ответило отказом от 23 октября 2014 года N 2814339.

Решением Ленинского районного суда г. Воронежа от 01 декабря 2014 года, вступившим в законную силу 07 апреля 2015 года, отказано в удовлетворении требований Комаровой С.В. о признании незаконным, недействительным градостроительного плана от 04 августа 2014 года на земельный участок по адресу: "адрес".

25 июня 2015 года Комарова С.В. обратилась в администрацию городского округа город Воронеж с заявлением о выдаче разрешения на строительство детского сада, в чем было отказано 22 июля 2015 года.

Комарова С.В, Москалева Е.В. обратились в Центральный районный суд г. Воронежа с заявлением о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство детского сада от 22 июля 2015 года N 3976722, возложении обязанности устранить допущенное нарушение права.

Решением Центрального районного суда г. Воронежа от 07 сентября 2015 года, вступившим в законную силу 16 февраля 2016 года, в удовлетворении требований о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство детского сада от 22 июля 2015 года N 3976722 было отказано.

09 сентября 2016 года Комарова С.В. обратилась в Управление главного архитектора администрации городского округа город Воронеж с заявлением о внесении изменений в градостроительный план спорного земельного участка, указывая, что для поселка Репное требуется значительно меньше мест в детском саду, чем предусмотрено.

По аналогичным основаниям Комарова С.В. обратилась в Управление образования и молодежной политики администрации городского округа город Воронеж с заявлением о пересмотре численности 160 мест согласно Муниципальной программе "Развитие образования".

Администрация городского округа город Воронеж, Управление главного архитектора в письмах от 19 сентября 2016 года N 6254940 и N 6296278 отказала заявителю во внесении изменений.

Управление образования и молодежной политики администрации городского округа город Воронеж в письме от 03 ноября 2016 года N 6486754 также отказало заявителю во внесении изменений в Муниципальную программу "Развитие образования".

В связи с вступлением в законную силу впоследствии отмененного по вновь открывшимся обстоятельствам решения Арбитражного суда Воронежской области от 07 декабря 2016 года постановлением Администрации от 12 июля 2017 года N был осуществлен раздел земельного участка с кадастровым номером N площадью 10386 кв.м. и образованы земельные участки площадью 7993 кв.м. и 2393 кв.м.

Утверждены схемы расположения земельных участков категории "земли населённых пунктов", территориальная зона О5 (объекты дошкольного и школьного образования), находящихся в муниципальной собственности.

В соответствии с постановлением администрации от 01 сентября 2017 года N 489 "Об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка по "адрес" (кадастровый N) классификатору видов разрешенного использования земельных участков" установлено, что разрешенное использование "физкультурно - оздоровительные сооружения: стадионы с комплексом площадок и устройств различного спортивного назначения, спортивно - оздоровительные комплексы, спортивные площадки, катки, хоккейные площадки, плавательные бассейны, аквапарки, спортивные, тренажерные залы, теннисные корты" земельного участка площадью 2393 кв.м, кадастровый N, расположенного по "адрес" территориальной зоне О5 "Зона объектов дошкольного и школьного образования" соответствует разрешенному использованию земельного участка "спорт" (код-5.1) согласно классификатору видов разрешенного использования земельных участков.

На основании заявления Управления строительной политики администрации городского округа город Воронеж от 27 февраля 2019 года N 11548041 "о предоставлении земельного участка без проведения торгов" в отношении земельного участка, расположенного по адресу: "адрес", площадью 7993 кв.м, кадастровый N, с разрешённым использованием - проектирование и строительство детского сада, был заключен договор безвозмездного пользования земельным участком от 13 марта 2019 года N 27-19/БП для строительства детского сада на 160 мест.

Постановлением администрации городского округа город Воронеж от 23 марта 2019 года N 220 на основании заявления муниципального бюджетного учреждения городского округа город Воронеж "Городской физкультурно-спортивный центр", последнему в постоянное (бессрочное) пользование предоставлен земельный участок из земель населенных пунктов площадью 2393 кв. м, кадастровый номер N, разрешенное использование - спорт, расположенный по адресу: "адрес". Вынесенное постановление являлось основанием для внесения соответствующих регистрационных записей Управлением Росреестра по Воронежской области.

Согласно кадастровому паспорту от 28 декабря 2015 года, выданному филиалом ФГБУ "ФКП Росреестра" по Воронежской области, в Государственный кадастр недвижимости ранее были внесены сведения об объекте незавершенного строительства степенью готовности 15% (сооружение детский сад (сложная вещь)) с кадастровым номером N, расположенном на земельном участке с кадастровым номером N, площадью 10 386 кв.м. по "адрес".

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции исходил из того, что административный ответчик, как орган местного самоуправления, и Управление строительной политики администрации городского округа город Воронеж, как структурное подразделение, совершив оспариваемые действия по разделу земельного участка и передаче вновь образованных земельных участков муниципальным бюджетным учреждениям, реализовали свои административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов при управлении и распоряжении земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Кроме того, Управление строительной политики администрации городского округа город Воронеж в соответствии с положением, утверждённым решением Воронежской городской думы от 26 сентября 2012 года N 907-III "О наделении правами юридического лица Управления строительной политики Администрации городского округа город Воронеж", выступает муниципальным заказчиком по строительству детского сада на 160 мест в микрорайоне Репное, по адресу: "адрес".

Таким образом, нарушение положений действующего законодательства в данном конкретном случае судом установлено не было, как и нарушения прав административных истцов, поскольку земельный участок на момент совершения в отношении него распорядительных действий был свободен от прав третьих лиц на него и обременений, о чем свидетельствуют выписки из Единого государственного реестра недвижимости и об объекте недвижимости (сведения о характеристиках объекта недвижимости).

Судебная коллегия находит выводы судебных инстанций правильными, мотивированными, поскольку они соответствуют обстоятельствам дела, и в кассационной жалобе по существу не опровергнуты.

Согласно подпункту 1 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов в случае, если с заявлением о предоставлении земельного участка обратилось лицо, которое в соответствии с земельным законодательством не имеет права на приобретение земельного участка без проведения торгов.

С учетом положений, содержащихся в вышеназванных нормах права, закрепление за собственником здания исключительного права на приобретение занятого этим объектом земельного участка направлено на реализацию установленного в подпункте 5 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов.

Исключительность права на приобретение земельного участка собственником здания на нем расположенного, означает, что такой собственник вправе приобрести исключительно земельный участок, занятый этим объектом и необходимый для его использования. Необходимость той или иной площади земельного участка для использования находящегося на нем строения определяется не экономическими интересами собственника строения, не характером осуществляемой им деятельности, а утвержденными в установленном порядке нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользования и землеустроительной, градостроительной и иной документацией.

Таким образом, учтя изложенное, суды первой и апелляционной инстанций, проанализировав положения Земельного кодекса Российской Федерации, пришли к правильному выводу о том, что административные истцы не обладают никаким исключительным правом на приобретение спорного земельного участка в аренду.

Статьей 25 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что право аренды на земельные участки, возникает по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежит государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (пункт 1).

На основании части 1 статьи 164 Гражданского кодекса Российской Федерации, в случаях, если законом предусмотрена государственная регистрация сделок, правовые последствия сделки наступают после ее регистрации.

В силу части 1 статьи 30.20 Земельного кодекса Российской Федерации, если иное не установлено настоящей статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

При рассмотрении дела судами первой и апелляционной инстанций обосновано приняты во внимание решение Арбитражного суда Воронежской области от 07 декабря 2016 года, которым расторгнуть договор аренды N 171-14-09/мс от 10 июня 2014 года; постановление Арбитражного суда Центрального округа от 14 июля 2017 года, при этом суд кассационной инстанции отметил, что поскольку договор аренды земельного участка от 10 июня 2014 года N 171-14-09/мс расторгнут согласно решению Арбитражного суда Воронежской области от 07 декабря 2016 года по делу N А14-13511/2016, права заявителя (Комаровой С.В.) не могли быть восстановлены через обязание, так как в отсутствие правоустанавливающих документов на земельный участок заявитель не вправе осуществлять строительство.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

По смыслу указанной нормы закона для признания незаконными действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц необходимо наличие совокупности двух обстоятельств: несоответствие действий требованиям законодательства и нарушение в результате этих действий прав и законных интересов истца.

Данной совокупности в рассматриваемом случае не имеется, оспариваемые действия совершены и решение принято в соответствии с действующим законодательством в пределах предоставленных полномочий в установленном законом порядке. Каких-либо доказательств нарушения прав заявителей, ни в суд первой инстанции, ни при апелляционном рассмотрении дела представлено не было, что свидетельствует об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленных истцом требований.

Доводы кассационной жалобы направлены на оспаривание обоснованности выводов судов об установленных обстоятельствах, иное толкование норм права, и не могут служить предусмотренными статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены решения суда и апелляционного определения, поскольку суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций при разрешении дела, и правом переоценки доказательств не наделен.

При таких данных, приведенные выше оспариваемые решение районного суда и апелляционное определение сомнений в их законности с учетом доводов кассационной жалобы не вызывают, а предусмотренные статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для их отмены отсутствуют.

Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда, определила:

решение Ленинского районного суда г. Воронежа от 25 июля 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 28 января 2020 года оставить без изменения, а кассационную жалобу Берг Д.О, Берг О.В, Комаровой С.В. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения, из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 26 августа 2020 года.

Председательствующий:

Судьи: