Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 09 июля 2020 г. по делу N 66а-2886/2020

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Селиверстовой И.В, судей Жудова Н.В. и Ефремовой О.Н.

при секретаре Поповой А.Д, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1874/2020 по административному исковому заявлению Игнатова Дмитрия Валентиновича о признании недействующим в части Закона города Москвы N10 от 15 марта 2017 года "О внесении изменений в Закон города Москвы от 5 мая 2010 года N17 "О Генеральном плане города Москвы" и постановления Правительства Москвы от 28 марта 2017 года N120-ПП "Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы" по апелляционной жалобе представителя административного истца Максименко В.А. на решение Московского городского суда от 3 февраля 2020 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Жудова Н.В, объяснения представителя административного истца Максименко В.А, поддержавшей апелляционную жалобу, объяснения представителя административного ответчика Правительства Москвы и заинтересованного лица Комитета по архитектуре и градостроительству г. Москвы Котова С.А, представителя административного ответчика Московской городской Думы Голочереповой Е.В, возражавших по жалобе, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Бобылевой О.А, полагавшей решение законным и обоснованным, установила:

Игнатов Д.В. обратился в Московский городской суд с административным иском о признании недействующими:

- Закона города Москвы N10 от 15 марта 2017 года "О внесении изменений в Закон города Москвы от 05 мая 2010 года N17 "О Генеральном плане города Москвы" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к природно-жилой функциональной зоне, - постановления Правительства Москвы от 28 марта 2017 года N120-ПП "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Москвы" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к видам разрешенного использования с цифровыми кодами 2.1.0, 2.2.0, 13.2.0, 13.3.0 в книге 13 раздела 1.

Административные исковые требования мотивированы тем, что административный истец является собственником указанного выше земельного участка, площадью 450 кв.м, расположенного по адресу: "адрес" приобретенного им в 2017 году с целью строительства административно-офисного здания, в соответствии с установленным видом разрешенного использования земельного участка. 4 октября 2017 года Игнатову Д.В. был выдан градостроительный план земельного участка, из которого ему стало известно, что в отношении земельного участка предусмотрены иные виды его разрешенного использования, связанные со строительством только индивидуальных, дачных жилых домов и выращиванием различных сельскохозяйственных культур. Вместе с тем, вопрос об изменении функциональной зоны в отношении земельного участка до проведения публичных слушаний до сведения граждан не доводился, проект таких изменений в Генеральный план г.Москвы в нарушение закона не публиковался. Соответственно градостроительное зонирование земельного участка, дублирующее принятые с нарушением норм градостроительного законодательства изменения в Генеральный план, также не может являться правомерным. Административный истец полагает, что изменение вида разрешенного использования земельного участка нарушает его права, как собственника данного объекта недвижимого имущества, влечет невозможность его использования в соответствии с теми целями, для которых он приобретался. Учитывая изложенное, просит признать недействующими оспариваемые нормативные правовые акты в указанной части, как не соответствующие требованиям статей 24, 28, 31-34, 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Решением Московского городского суда от 3 февраля 2020 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе представитель административного истца, ссылаясь на неверное применение судом норм материального права, просит отменить судебный акт и принять по делу новое решение об удовлетворении иска.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов, прокурором прокуратуры города Москвы, административными ответчиками и заинтересованным лицом представлены возражения.

Административный истец, заинтересованное лицо администрация поселения Вороновское, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Выслушав участников процесса, проверив материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации с учетом особенностей, установленных данной статьей.

Как указано в части 3 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации, документами территориального планирования субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга являются генеральные планы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Генеральные планы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с требованиями, установленными данным кодексом.

Общественные обсуждения или публичные слушания по проектам генеральных планов городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя должны быть проведены в каждом внутригородском муниципальном образовании городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

В свою очередь правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Зонирование территории, являясь частью процесса по развитию территории (в том числе городов и иных поселений), одновременно выступает одним из направлений градостроительной деятельности органов власти. Правила землепользования и застройки разрабатываются для того, чтобы создать условия для устойчивого развития территорий населенных пунктов, вместе с тем призваны обеспечивать права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки (пункт 1 части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Задача органов муниципальных образований при разработке правил землепользования и застройки обеспечить справедливый баланс между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Процедуры подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы статьями 30 - 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований.

Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, об обязательности документов территориального планирования, к которым в соответствии с частью 3 пункта 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации среди прочего относятся генеральные планы городских округов, для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Из представленной выписки из Единого государственного реестра недвижимости от 21 июня 2019 года следует, что Игнатов Д.В. 4 мая 2017 года приобрел в собственность земельный участок с кадастровым номером 50:27:0030303:420, площадью 450 кв.м, из земель населенных пунктов, с видом разрешенного использования для строительства административно-офисного здания, расположенного по адресу: "адрес".

Как установлено судом первой инстанции при рассмотрении настоящего административного дела, спорный земельный участок в соответствии с Генеральным планом города Москвы расположен в границах природно-жилой функциональной зоны.

При этом в соответствии с Правилами землепользования и застройки земельный участок расположен в границах территориальной зоны со следующими видами разрешенного использования:

- размещение индивидуального жилого дома (дом, пригодный для постоянного проживания, высотой не выше трех надземных этажей); выращивание плодовых, ягодных овощных и пр. культур, размещение индивидуальных гаражей и подсобных сооружений (2.1.0), - размещение жилого дома, не предназначенного для раздела на квартиры (2.2.0), - осуществление деятельности, связанной с выращиванием плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля; размещение садового дома, предназначенного для отдыха и не подлежащего разделу на квартиры; размещение хозяйственных строений и сооружений (13.2.0);

- размещение жилого дачного дома (не предназначенного для раздела на квартиры, пригодного для отдыха и проживания, высотой не выше трех надземных этажей); осуществление деятельности, связанной с выращиванием плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля; размещение хозяйственных строений и сооружений (13.3.0).

Вопреки доводам жалобы, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что публичные слушания по проектам Генерального плана и Правил землепользования и застройки проведены в установленном порядке.

В частности, оповещение о проведении публичных слушаний было опубликовано в газете "Новые округа" N 43 (163) от 24 ноября 2015 года, на официальном сайте префектуры ТиНАО, на информационных щитах в поселениях и городских округах ТиНАО.

Экспозиция проектов осуществлена с 03 декабря 2015 года по 16 декабря 2015 года по адресу: "адрес" Собрание участников публичных слушаний проведено 24 декабря 2015 года по адресу: "адрес", "адрес" в здании МБУ "ДК "Дружба".

При этом, как установлено судом первой инстанции, ни во время публичных слушаний, ни в установленные сроки после их проведения от собственника земельного участка с кадастровым номером N каких-либо замечаний и возражений не поступало.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2016 года N2803-р утверждено заключение о согласовании проекта внесения изменений в генеральный план города федерального значения Москвы в отношении территорий, присоединенных в соответствии с постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27 декабря 2011 года N560-СФ.

Кроме того, проект внесения изменений в Генеральный план города Москвы согласован высшими исполнительными органами государственной власти Московской и Калужской областей.

В последующем подготовленный проект закона об утверждении генерального плана города Москвы на рассматриваемую территорию был принят к рассмотрению Московской городской Думой, утвержден Законом г. Москвы от 15 марта 2017 года N10 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 5 мая 2010 года N17 "О Генеральном плане города Москвы", который был направлен для подписания и обнародования Мэру Москвы.

По итогам проведения публичных слушаний утверждены протокол и заключение по результатам публичных слушаний, в соответствии с которыми Городской комиссией по вопросам градостроительства, землепользования и застройки при Правительстве Москвы сделан вывод о соблюдении процедуры проведения публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки города Москвы в отношении территорий, присоединенных к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве в соответствии с постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27 декабря 2011 года N560-СФ, и её соответствии законодательству Российской Федерации и города Москвы.

Правила землепользования и застройки города Москвы утверждены постановлением Правительства Москвы от 28 марта 2017 года N120-ПП, которое опубликовано на официальном портале Мэра и Правительства Москвы и вступило в силу 14 апреля 2017 года.

С учетом изложенного суд первой инстанции сделал правомерный вывод о принятии оспариваемых нормативных правовых актов уполномоченными органами с соблюдением формы и процедуры принятия, введения в действие.

Пунктом 2 статьи 1, пунктом 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определение границ которых не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Согласно части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план, в частности, содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (часть 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции по сути обоснованно исходил из приоритета публичной цели устойчивого развития территории и пришел к правильным выводам, существо которых сводится к тому, что выделение в Генеральном плане оспариваемой функциональной зоны связано с долгосрочной перспективой развития города федерального значения Москвы.

При этом судебная коллегия исходит из позиции Европейского Суда по правам человека, который неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов. Конституционный Суд Российской Федерации также указывает, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения от 6 ноября 2003 года N 387-О, от 15 июля 2010 года N 931-О-О и от 25 февраля 2016 года N-О).

Несоответствие установленной Генеральным планом функциональной зоны существующему землепользованию и виду разрешенного использования земельного участка, невозможность использовать его по назначению для строительства административно-офисного здания не могут быть приняты во внимание.

Так, генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Отнесение земельного участка административного истца к территориальной зоне, для которой градостроительным регламентом не предусмотрено размещение нежилой застройки, не исключает использование такого земельного участка на условиях, определенных частью 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Обоснованно судом указано и на несостоятельность ссылки административного истца на необходимость осуществления проверки проекта правил землепользования и застройки сведениям Единого государственного реестра недвижимости в силу части 9 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку указанное положение введено Федеральным законом от 03 августа 2018 года N342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", не вступившим в силу на момент принятия оспариваемого постановления.

Подлежит отклонению и довод апелляционной жалобы о противоречии оспариваемых Правил землепользования и застройки ранее действовавшему генеральному плану поселения Внуковское, утвержденного в 2011 году, так как в соответствии с пунктом 2 статьи 17.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", подготовка генерального плана субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, а также в отношении территорий, присоединенных в соответствии с постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27 декабря 2011 года N560-СФ "Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью" с 1 июля 2012 года к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве (далее - присоединенные территории) допускается без учета утвержденных до 1 июля 2012 года документов территориального планирования, градостроительного зонирования, документации по планировке территории городских поселений и сельских поселений, городских округов, включенных в состав внутригородской территории субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы с 1 июля 2012 года.

Учитывая, что при рассмотрении дела судом правильно применен закон, регулирующий спорные правоотношения, всем юридически значимым обстоятельствам по делу дана верная правовая оценка, оснований для отмены решения суда не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Московского городского суда от 3 февраля 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя административного истца Максименко В.А. - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи