Апелляционное определение Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 июля 2020 г. по делу N 66а-3635/2020

Первый апелляционный суд общей юрисдикции в составе:

судьи судебной коллегии по административным делам Васильевой Т.И, рассмотрев без проведения судебного заседания материал N 9а-20/2020 по частной жалобе администрации городского поселения "Город Мещовск" Мещовского района Калужской области на определение судьи Калужского областного суда от 10 июня 2020 года о возврате административного искового заявления администрации городского поселения "Город Мещовск" к Районному Собранию муниципального района "Мещовский район" о признании недействующими решения Районного Собрания муниципального района "Мещовский район" от 30 апреля 2020 года N 380 "Об утверждении Порядка учета предложений по проекту Устава муниципального образования муниципального района "Мещовский район", проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования муниципального района "Мещовский район" и участия граждан в его обсуждении"; решения Районного Собрания муниципального района "Мещовский район от 30 апреля 2020 года N 381 "О проекте изменений и дополнений в Устав муниципального района "Мещовский район", установил:

администрация городского поселения "Город Мещовск" Мещовского района Калужской области обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими решения Районного Собрания муниципального района "Мещовский район" от 30 апреля 2020 года N 380 "Об утверждении Порядка учета предложений по проекту Устава муниципального образования муниципального района "Мещовский район", проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования муниципального района "Мещовский район" и участия граждан в его обсуждении" (далее - решение N 380), а также решения Районного Собрания муниципального района "Мещовский район от 30 апреля 2020 года N 381 "О проекте изменений и дополнений в Устав муниципального района "Мещовский район" (далее - решение N 381).

Определением судьи Калужского областного суда от 10 июня 2020 года административное исковое заявление администрации городского поселения "Город Мещовск" Мещовского района Калужской области возращено на основании пункта 2 части 1 статьи 129 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации как неподсудное Калужскому областному суду.

В частной жалобе администрация городского поселения "Город Мещовск" Мещовского района Калужской области просит определение судьи от 10 июня 2020 года отменить как незаконное, необоснованное, указав на то, что судья пришел к ошибочному выводу о том, что порядок, регулирующий отношения в сфере участия граждан в обсуждении проекта Устава муниципального образования муниципального района "Мещовский район" и муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений, рассчитан на однократное применение. Наименование решения N 380 и его содержание указывают на то, что оно не имеет ограниченного действия, рассчитано на неоднократное применение в отношении неопределенного круга лиц, так как предметом его регулирования является участие граждан в обсуждении не только проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования муниципального района "Мещовский район" (далее - Устав), принятого за основу решением N 381, но и проекта Устава в целом. В свою очередь, решение N 381, которым представительным органом местного самоуправления принят проект изменений и дополнений в Устав, также обладает нормативными свойствами, поскольку направлено на изменение существующих правоотношений, урегулированных Уставом. Кроме того, данным решением назначены публичные слушания, с указанием места и времени их проведения, то есть установлены правила, обязательные для неопределенного круга лиц, имеющие целевую направленность на изменение урегулированных Уставом правоотношений.

Исходя из положений частей 2 и 2.1 статьи 315 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации рассмотрение судом частной жалобы на определение суда первой инстанции в апелляционном порядке осуществляется судьей единолично, по правилам, установленным главой 34 названного Кодекса, без проведения судебного заседания.

Изучив изложенные в частной жалобе доводы, проверив материалы административного дела, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В соответствии с частями 2, 4 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права, если это нарушение или неправильное применение привело к принятию неправильного решения.

В силу пункта 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований.

Частью 2 статьи 210 названного кодекса установлено, что судья возвращает административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим по основаниям, предусмотренным пунктом 2 статьи 129 кодекса.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 129 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судья возвращает административное исковое заявление административному истцу в случае, если дело неподсудно данному суду.

Районному суду в качестве суда первой инстанции подсудны административные дела, за исключением административных дел, предусмотренных статьями 17.1, 18, 20 и 21 кодекса, а также дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений (статья 19 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Как разъяснено в пунктах 1, 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", оспаривание нормативного правового акта является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем, признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Так, следует учитывать, что акт является обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Оспариваемым решением Районного Собрания муниципального района "Мещовский район" от 30 апреля 2020 года N 380 утвержден Порядок учета предложений по проекту Устава муниципального образования муниципального района "Мещовский район", проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования муниципального района "Мещовский район" и участия граждан в его обсуждении, который направлен на реализацию прав граждан на осуществление местного самоуправления посредством участия в обсуждении проекта Устава муниципального образования, проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в Устав.

Названный правовой акт закрепляет общеобязательные правила поведения, которые направлены на регулирование вопросов учета предложений по проекту Устава, проектам муниципальных правовых актов, организации деятельности рабочей группы по разработке проекта Устава, проектов муниципальных правовых актов по принятию и рассмотрению предложений, определяет круг лиц, имеющих право на подачу предложений, устанавливает форму подачи предложений, порядок их рассмотрения и дачи письменного ответа, характер и условия участия граждан в публичных слушаниях. При этом содержащиеся в нем нормы предполагают распространение их действия на неограниченное число случаев подачи предложений, а также случаев принятия участия граждан в обсуждении.

Приведенные обстоятельства свидетельствуют о том, что оспариваемый правовой акт является нормативным; следовательно, вывод судьи со ссылкой на статью 19 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации о подсудности требования о признании недействующим решения Районного Собрания муниципального района "Мещовский район" от 30 апреля 2020 года N 380 как не имеющего признаков нормативности районному суду не соответствует обстоятельствам дела.

При этом является неверной ссылка судьи на положения части 4 статьи 44 Федерального закона 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривающей необходимость официального опубликования установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении применительно к каждому случаю рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, поскольку приведенные в названной норме обстоятельства не указывают на отсутствие у оспариваемого акта признаков нормативности.

То обстоятельство, что решение от 30 апреля 2020 года N 380 было принято в ходе проведения процедуры принятия нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования, не свидетельствует о невозможности его проверки на соответствие действующему законодательству в рамках абстрактного нормоконтроля, а также не указывает на то, что содержание названного акта может быть подвергнуто судебной проверке в рамках иного административного дела при оспаривании принятых изменений и дополнений в Устав муниципального образования.

Что касается, решения Районного Собрания муниципального района "Мещовский район" от 30 апреля 2020 года N 381 "О проекте изменений и дополнений в Устав муниципального района "Мещовский район", то выводы судьи о том, что поименованный правовой акт, закрепивший факт принятия за основу проекта изменений и дополнений в устав муниципального образования и определивший дату проведения публичных слушай, не устанавливает общеобязательных правил поведения, представляется правильным. Суждение подателя частной жалобы в названной части о наличии у правового акта направленности на изменение правоотношений, урегулированных Уставом, представляется неверным, поскольку оспариваемое решение, в том числе в части определения даты проведения публичных слушаний, не содержит указания на установление каких-либо общеобязательных, рассчитанных на неоднократное применение правил поведения.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции полагает правильным отменить определение судьи Калужского областного суда от 10 июня 2020 года в части возврата административного искового заявления о признании недействующим решения Районного Собрания муниципального района "Мещовский район" от 30 апреля 2020 года N 380 и направить материал в этой части в Калужский областной суд для решения вопроса принятии административного искового заявления к производству.

В части, касающейся возврата административного искового заявления о признании недействующим решения Районного Собрания муниципального района "Мещовский район" от 30 апреля 2020 года N 381, определение судьи является законным и обоснованным, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для его отмены не имеется.

Руководствуясь статьей 315, 316 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

определил:

определение судьи Калужского областного суда от 10 июня 2020 года в части возврата административного искового заявления о признании недействующим решения Районного Собрания муниципального района "Мещовский район" от 30 апреля 2020 года N380 "Об утверждении Порядка учета предложений по проекту Устава муниципального образования муниципального района "Мещовский район", проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования муниципального района "Мещовский район" и участия граждан в его обсуждении" отменить. Материал в данной части передать в суд первой инстанции для решения вопроса о принятии административного искового заявления к производству.

В остальной части определение судьи Калужского областного суда от 10 июня 2020 года оставить без изменения, частную жалобу администрации городского поселения "Город Мещовск" Мещовского района - без удовлетворения.

Судья Т.И.Васильева