Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 06 августа 2020 г. по делу N 66а-3647/2020

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Жудова Н.В. и Ефремовой О.Н, при секретаре Поповой А.Д, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-81/2020 по административному исковому заявлению Малюк Риммы Леонидовны о признании недействующими в части Генерального плана городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225, Правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339, по апелляционной жалобе городского Совета депутатов Калининграда на решение Калининградского областного суда от 12 мая 2020 года, которым удовлетворено административное исковое заявление.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Малюк Р.Л. обратилась в Калининградский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующими Генерального плана городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225 (далее также - Генеральный план, решение от 6 июля 2016 года N 225), и Правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339 (далее также - Правила землепользования и застройки, решение от 25 декабря 2017 года N 339), в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", зоны Н-12 "Санитарно-защитная зона железных и автомобильных дорог".

В обоснование заявленных требований Малюк Р.Л. указала, что является собственником спорного земельного участка, на котором намерена осуществить строительство индивидуального жилого дома, однако обратившись в администрацию городского округа "Город Калининград" с уведомлением о строительстве такого объекта, ею был получен отказ в связи с тем, что земельный участок имеет обременение в виде охранной зоны железной дороги. Полагает, что в оспариваемой части Генеральный план и Правила землепользования и застройки не соответствуют Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и постановлению Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74 "О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", постановлению Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года N 222 "Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон".

Решением Калининградского областного суда от 12 мая 2020 года административное исковое заявление удовлетворено, признаны недействующими с даты вступления решения суда в законную силу Генеральный план и Правила землепользования и застройки в части отображения зоны Н-12 - "Санитарно-защитная зона железных и автомобильных дорог" в границах земельного участка с кадастровым номером N на Карте ограничений градостроительной деятельности и комплексного анализа территории и на Карте границ зон с особыми условиями использования территории.

В апелляционной жалобе административный ответчик Городской Совет депутатов Калининграда ссылаясь на неверное применение судом норм материального и процессуального права, просит отменить решение суда, производство по административному делу в части требований о признании недействующим Генерального плана прекратить.

В обоснование доводов указывает на то, что Карта ограничений градостроительной деятельности на территории городского округа и результатов комплексного анализа территории относится к материалам по обоснованию Генерального плана и не относится к утверждаемой представительным органом местного самоуправления части Генерального плана. В связи с чем, в данной части производство по делу подлежало прекращению.

По мнению подателя жалобы, не имелось оснований для признания недействующим Приложения N 2 к Правилам землепользования и застройки "Карта градостроительного зонирования. Карта границ зон с особыми условиями использования территорий и территорий объектов культурного наследия" в границы которой попадает принадлежащий административному истцу земельный участок. Судом первой инстанции при принятии решения должны были учитываться положения части 8 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", из которых следует, что до 1 января 2022 года зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены в том числе решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения.

При указанных обстоятельствах Городской Совет депутатов Калининграда считает, что Правила землепользования и застройки соответствуют нормам законодательства, имеющим большую юридическую силу, и права административного истца не нарушают.

В жалобе также указывается, что Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации не предусматривает возможность подачи одного административного искового заявления об оспаривании нескольких нормативных правовых актов одновременно.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и административным истцом представлены возражения.

Заинтересованным лицом ОАО "Российские железные дороги" в лице филиала "Калининградская железная дорога" представлен письменный отзыв, в котором указано на необходимость установления санитарно-защитной зоны железной дороги.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие участвующих в деле лиц, явка которых судом обязательной не признавалась.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Суд первой инстанции, учитывая положения пункта 26 части 1 статьи 16, часть 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статью 8.2 ГрК РФ, статьи 1 и 2 Закона Калининградской области N 19 от 30 ноября 2016 года "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области", приняв во внимание, что Генеральный план принят до вступления в силу Закона Калининградской области N 19 от 30 ноября 2016 года, а разработка Правил землепользования и застройки началась до вступления в силу Закона Калининградской области N 19 от 30 ноября 2016 года, правомерно пришел к выводу, что Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным на дату их принятия органом с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24 - 25, 31 - 32 ГрК РФ, официально опубликованы в установленном порядке. Решение суда в этой части не обжалуется.

Согласно материалов дела Малюк Р.Л. с 25 марта 2014 года является собственником земельного участка с кадастровым номером N, категории земель: земли населенных пунктов, с видом разрешенного использования: для садоводства. 19 августа 2005 года в отношении части спорного земельного участка установлено обременение - охранная зона, поскольку на расстоянии 20 метров от границы спорного земельного участка проходит линия железной дороги.

Данная эксплуатируемая железнодорожная ветка Калининград-Черняховск-Нестеров относится к объектам инженерно-транспортной инфраструктуры городского округа Калининград и включена в зону объектов транспортной инфраструктуры города согласно Генеральному плану.

На картографическом материале Генерального плана и Правил землепользования и застройки земельный участок Малюк Р.Л. отображен в границах зоны с особыми условиями использования территории - Н-12 ("санитарные разрывы железных и автомобильных дорог", "санитарно-защитная зона железных и автомобильных дорог"), что подтверждается фрагментами Карты ограничений градостроительной деятельности и комплексного развития территории, а также Картой границ зон с особыми условиями использования территории (соответственно).

Обращаясь в суд административный истец Малюк Р.Л. указала, что незаконно установленная на основании оспариваемых актов санитарно-защитная зона железных и автомобильных дорог в пределах границ принадлежащего ей земельного участка делает невозможным использование участка по целевому назначению.

Удовлетворяя административный иск о признании Генерального плана и Правил землепользования и застройки не действующими в части отображения на картографическом материале зоны с особыми условиями использования территории в границах спорного земельного участка, суд правомерно руководствовался статьей 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74 "О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", которыми вопросы установления размера и границ санитарно-защитной зоны, санитарного разрыва не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа, в соответствии со статьей 18 ГрК РФ.

Утверждаемые нормативными правовыми актами органов местного самоуправления правила землепользования и застройки являются документами градостроительного зонирования.

В соответствии со статьей 1 ГрК РФ зонами с особыми условиями использования территорий являются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии со статьями 42, 52 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны, создаются в целях охраны окружающей среды городских и сельских поселений, а также в целях охраны условий жизнедеятельности человека, среды обитания растений, животных и других организмов вокруг промышленных зон и объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

В силу статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" при разработке, в том числе, нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров и установлении их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74 утверждены Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 (далее - Санитарные правила), которыми определены, в частности, класс опасности промышленных объектов и производств, требования к размеру санитарно-защитных зон, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и/или их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству.

Согласно пункту 2.6 Санитарных правил для автомагистралей, линий железнодорожного транспорта, метрополитена, гаражей и автостоянок, а также вдоль стандартных маршрутов полета в зоне взлета и посадки воздушных судов устанавливается расстояние от источника химического, биологического и/или физического воздействия, уменьшающее эти воздействия до значений гигиенических нормативов (далее - санитарные разрывы). Величина разрыва устанавливается в каждом конкретном случае на основании расчетов рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физических факторов (шума, вибрации, электромагнитных полей и др.) с последующим проведением натурных исследований и измерений.

В соответствии с разделом VII Санитарных правил для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются ориентировочные размеры санитарно-защитных зон. Конкретные размеры и границы которых определяются в проекте санитарно-защитной зоны.

Установление, изменение размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II классов опасности осуществляются постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации; для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя (пункты 4.2, 4.3 Санитарных правил).

Согласно информации, указанной в письме от 4 декабря 2019 года и письменном отзыве на административное исковое заявление, представленных от Управления Роспотребнадзора по Калининградской области, на которые также ссылается суд первой инстанции, решения об установлении санитарных разрывов от линий железнодорожного транспорта, в том числе для земельного участка с кадастровым номером N, не принималось.

ОАО "РЖД" в материалы дела не представлено документов по вопросу установления санитарных разрывов или санитарно-защитной зоны железной дороги в части территории, в пределах которой расположен земельный участок административного истца.

Таким образом, с учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, судебная коллегия считает верным вывод суда о том, что отображение в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки санитарно-защитной зоны железной дороги, не утвержденной в установленном порядке, противоречит актам большей юридической силы.

Судебная коллегия не находит оснований для прекращения производства по делу в части требований о признании недействующим Генерального плана, поскольку основания, предусмотренные статьей 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отсутствуют.

Характеристики зон с особыми условиями использования территорий включаются в положение о территориальном планировании генерального плана в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов местного значения (пункт 1 части 4 статьи 23 ГрК РФ), а также в материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов федерального, регионального или местного значения (пункты 4 и 5 части 7 статьи 23 ГрК РФ).

Санитарно-защитные зоны (санитарные разрывы), устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ) и отображаются на картах генерального плана муниципального образования в составе материалов по его обоснованию (подпункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ).

В связи с чем, судом первой инстанции обоснованно сделан вывод о неправомерном указании в Генеральном плане и отображении на входящих в его состав материалов по обоснованию - Карте ограничений градостроительной деятельности и комплексного анализа территории санитарно-защитной зоны Н-12 "Санитарно-защитная зона железных и автомобильных дорог" применительно к земельному участку с кадастровым номером N.

Указание подателя жалобы о необходимости учета положений части 8 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" судебной коллегией отклоняется как основанное на неверном толковании норм материального права.

Положения подпункта 3 части 8 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусматривают, что до 1 января 2025 года зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до 1 января 2022 года нормативным правовым актом, предусматривающим установление зон с особыми условиями использования территорий в границах, установленных указанным актом, без принятия решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении таких зон либо согласования уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории.

Между тем Генеральный план и Правила землепользования и застройки не устанавливают такие зоны, а только отображают их на соответствующих картах.

Как указывалось, установление санитарных разрывов от линий железнодорожного транспорта входит в компетенцию уполномоченного органа по охране санитарно-эпидемиологического благополучия населения и не является полномочием органа местного самоуправления.

Вопреки доводам апелляционной жалобы рассмотрение в рамках одного производства нескольких соединенных требований об оспаривании нормативных правовых актов не свидетельствует о существенном нарушении норм процессуального права, которое может служить основанием для отмены судебного акта.

Из совокупного анализа части 3 статьи 135, статей 16.1, 136, 212 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в их системном единстве следует, что административный истец вправе обратиться в суд с требованием о признании недействующими нескольких нормативных правовых актов. При этом если суд признает целесообразным раздельное рассмотрение заявленных требований, он праве выделить одно административное исковое требование или несколько соединенных требований в отдельное производство. В силу части 2 статьи 136 совершение указанных процессуальных действий является правом суда, которое может быть реализовано в случае, если суд признает целесообразным раздельное рассмотрение заявленных требований.

С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, судебная коллегия приходит к выводу, что суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал представленные документы и, оценив собранные доказательства в их совокупности, правомерно признал оспариваемые нормативные правовые акты не действующими в части, что соответствует положениям статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующую оценку в решении.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Калининградского областного суда от 12 мая 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу городского Совета депутатов Калининграда - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий: (подпись)

Судьи: (подписи)