Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 23 июля 2020 г. по делу N 8а-16383/2020[88а-17370/2020]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Монмаря Д.В, судей Мальмановой Э.К. и Капункин Ю.Б.

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу ФИО7 на решение Центрального районного суда г. Волгограда от 30 октября 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ по административному делу по административному иску ФИО7 к администрации Волгограда о признании незаконными решений об отказе в согласовании уведомлений о проведении пикетирования, возложении обязанности, заслушав доклад судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции Монмаря Д.В, установила:

ФИО7 обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации Волгограда о признании незаконными решений об отказе в согласовании уведомлений о проведении пикетирования, возложении обязанности.

В обоснование заявленных требований указал, что им как организатором массового мероприятия, ДД.ММ.ГГГГ подано в управление по координации массовых мероприятий и взаимодействию администрации Волгограда уведомление о проведении ДД.ММ.ГГГГ с 16 часов 00 минут до 18 часов 20 минут пикетирования общественного движения "Стратегия- 31" в одном из 4 мест Центра Волгограда. Ответом от ДД.ММ.ГГГГ N КВсГО-1799и ему не согласовано пикетирование в заявленные время и местах, и предложено перенести мероприятие в иное место, что мотивировано проведением ДД.ММ.ГГГГ уборки и благоустройства территории с использованием специальной техники, угрожающей безопасности пикетирующих. На поданное им ДД.ММ.ГГГГ повторное уведомление на те же 4 места с 12 часов 00 минут до 18 часов 30 минут (в течение 1 часа) также последовал аналогичный отказ в согласовании от ДД.ММ.ГГГГ N КВсГО-1836и, по тому же основанию. При этом, ему отказано как в ознакомлении с журналом регистрации входящих уведомлений, так и в предоставлении списка мест свободных или занятых для проведения заявленного пикетирования в Центре Волгограда. Ответ на его обращение к главе администрации Волгограда ФИО5 от ДД.ММ.ГГГГ в связи с указанными отказами им не получен. Указывает, что административным ответчиком не обоснована необходимость обязательности отказа в согласовании, не указано, кем, и когда, какие конкретно работы по уборке и благоустройству запланированы в определенных в уведомлении местах и сроках. Очередной отказ в согласовании законно оформляемого традиционного пикетирования нарушает права административного истца на свободное проведение публичных массовых мероприятий, гарантированные ст. 31 Конституции РФ. Просил суд признать незаконным отказ административного ответчика в согласовании поданных им уведомлений от ДД.ММ.ГГГГ, ДД.ММ.ГГГГ на проведение пикетирования.

Обязать административного ответчика согласовать одно из поданных им уведомлений на проведение ДД.ММ.ГГГГ заявленного пикетирования и не препятствовать его проведению в 1 из заявленных мест. Взыскать с ответчика в его пользу расходы по оплате госпошлины.

Решением Центрального районного суда г. Волгограда от 30 октября 2019 года в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 29 января 2020 года решение Центрального районного суда г. Волгограда от 30 октября 2019 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 06.05.2020, ФИО7 просит состоявшиеся по делу судебные постановления отменить, направить дело на новое рассмотрение. Считает, что судами допущено нарушение норм материального и процессуального права, неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела.

Определением суда от 10 июня 2020 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились.

На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) Четвертый кассационный суд общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Изучив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения кассационной жалобы, в связи со следующим.

В силу статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

При рассмотрении настоящего дела таких нарушений не было допущено судом апелляционной инстанции.

Необходимой гарантией судебной защиты и справедливого разбирательства дела является равно предоставляемая сторонам реальная возможность довести до сведения суда свою позицию относительно всех аспектов дела, поскольку только при этом условии в судебном заседании реализуется право на судебную защиту, которая, по смыслу статьи 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации и статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, должна быть справедливой, полной и эффективной.

На основании части 1 статьи 218 КАС РФ, гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

При рассмотрении дела судами установлено, что ФИО7 ДД.ММ.ГГГГ в управление по координации массовых мероприятий и взаимодействию с правоохранительными органами аппарата главы Волгограда администрации Волгограда подано уведомление о проведении пикетирования ДД.ММ.ГГГГ с 16 час. 00 мин. до 18 час. 20 мин. в "адрес" Волгограда на пересечении проспекта им. ФИО6 и Аллеи Героев: с четной, нечетной сторон и на островке в средней части проспекта; у Центрального банка (проспект им. ФИО6, 18) - 1 час в любом из 4 мест. Предполагаемое количество участников 15 человек. Целью публичного мероприятия заявлено: "За 31 ст. и всю Конституцию, имущественные, социальные, политические права, свободу выборов и интернета, отставку мэра, мир, против коррупции и политрепрессий".

Письмом Управления от ДД.ММ.ГГГГ N КВсГО-1799и, врученным ФИО7 ДД.ММ.ГГГГ, административному истцу предложено перенести заявленные публичные мероприятия в указанные сроки и время в специально отведенное место для проведения публичных мероприятий на площадь Металлургов перед зданием ГБУК Волгоградский государственный театр "Царицынская опера".

Административным истцом ДД.ММ.ГГГГ в уполномоченный орган местного самоуправления вновь подано уведомление о проведении пикетирования ДД.ММ.ГГГГ с 12 час. 00 мин. до 18 час. 30 мин.: в любой 1 час, в "адрес" Волгограда на пересечении проспекта им. ФИО6 и Аллеи Героев: с четной, нечетной сторон и на островке в средней части проспекта; у Центрального банка (проспект им. ФИО6, 18) - 1 час. в любом из 4 мест. Предполагаемое количество участников 15 человек. Целью публичного мероприятия заявлено: "За 31 ст. и всю Конституцию, имущественные, социальные, политические права, свободу выборов и интернета, отставку мэра, мир, против коррупции и политрепрессий".

На данное уведомление Управлением дан ответ от ДД.ММ.ГГГГ N КВсГО-1836и, полученный истцом ДД.ММ.ГГГГ, аналогичный по своему содержанию ранее направленному письму от ДД.ММ.ГГГГ N КВсГО-1799и, с предложением о переносе заявленного публичного мероприятия в указанные сроки и время в специально отведенное место для проведения публичных мероприятий.

Принятие таких решений явилось поводом для обращения административного истца в суд.

В соответствии со статьей 31 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

Пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее - Федеральный закон N 54-ФЗ) установлено, что целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики или информирование избирателей о своей деятельности при встрече депутата законодательного (представительного) органа государственной власти, депутата представительного органа муниципального образования с избирателями.

Помимо названного закона, проведение публичных мероприятий в "адрес" регламентируется "адрес" N-ОД от ДД.ММ.ГГГГ "О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий на территории "адрес"" (далее - "адрес" N-ОД).

В соответствии со статьей 3 Федерального закона N 54-ФЗ одним из принципов проведения публичных мероприятий выступает законность - соблюдение положений Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона и иных законодательных актов Российской Федерации.

В рамках организации публичного мероприятия Федеральным законом N 54-ФЗ предусмотрен ряд процедур, направленных на обеспечение мирного и безопасного характера публичного мероприятия, согласующегося с правами и интересами лиц, не принимающих в нем участия, и позволяющих избежать возможных нарушений общественного порядка и безопасности (статья 4).

Публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия. Условия запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы федеральными законами (часть 1 ст. 8 Федерального закона N 54-ФЗ).

В силу части 1.1 названной статьи органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации определяют единые специально отведенные или приспособленные для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера места. Порядок использования специально отведенных мест, нормы их предельной заполняемости и предельная численность лиц, участвующих в публичных мероприятиях, уведомление о проведении которых не требуется, устанавливаются законом субъекта Российской Федерации, при этом указанная предельная численность не может быть менее ста человек.

После определения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с частью 1.1 настоящей статьи специально отведенных мест публичные мероприятия проводятся, как правило, в указанных местах. Проведение публичного мероприятия вне специально отведенных мест допускается только после согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.

Аналогичное положение предусмотрено пунктом 1 ст. 2.1 Закона Волгоградской области N 1044-ОД.

Постановлением "адрес" с ДД.ММ.ГГГГ N определены единые специально отведенные или приспособленные места для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера в муниципальных образованиях "адрес".

В городском округе город-герой Волгоград такими специально отведенными местами являются: площадка вблизи теннисного корта в парке "Русь" ("адрес"); площадка в парке "Пионерский" (ул. 40 лет BJIKCM, в границах строений 21г и 23а); площадь Металлургов перед государственным учреждением культуры "Волгоградский государственный театр Царицынская опера" (просп. им. ФИО6, "адрес").

В соответствии с Положением об управлении по координации массовых мероприятий и взаимодействию с правоохранительными органами аппарата главы Волгограда, утвержденным постановлением главы Волгограда от ДД.ММ.ГГГГ N, управление по координации массовых мероприятий и взаимодействию с правоохранительными органами аппарата главы Волгограда (далее - Управление) является отраслевым (функциональным) структурным подразделением администрации Волгограда, осуществляющим исполнение и обеспечение полномочий администрации Волгограда в области развития общественных связей, организации взаимодействия администрации Волгограда с общественными объединениями Волгограда (по вопросам, не связанным с участием в избирательном процессе), органами территориального общественного самоуправления Волгограда, координации и проведения общегородских массовых мероприятий, официальных мероприятий с участием главы Волгограда, профилактики терроризма и экстремизма и осуществляет полномочия по реализации положений действующего законодательства о публичных мероприятиях (собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях) на территории Волгограда, в том числе: осуществляет прием уведомлений на проведение публичных мероприятий; доводит до организатора публичного мероприятия обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям действующего законодательства о публичных - мероприятиях (собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях); принимает решение об отказе в согласовании проведения публичного мероприятия, о приостановлении или прекращении публичного мероприятия в порядке и по основаниям, предусмотренным действующим законодательством Российской Федерации.

Таким образом, Управление является структурным подразделением администрации Волгограда, уполномоченным рассматривать уведомления о проведении публичных мероприятий.

Частью 5 статьи 5 Федерального закона N 54-ФЗ предусмотрено, что организатор публичного мероприятия не вправе проводить его, если уведомление о проведении публичного мероприятия не было подано в срок либо если с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления не было согласовано изменение по их мотивированному предложению места и (или) времени проведения публичного мероприятия.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 1 июня 2010 года N 705-О-О, использование в части 5 статьи 5 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" таких понятий, как "мотивированное предложение" и "согласование", свидетельствует о том, что орган публичной власти вправе лишь предложить изменить место и (или) время проведения публичного мероприятия, причем такое предложение обязательно должно быть мотивированным и вызываться либо необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, либо необходимостью поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в определенное для этого время), либо иными подобными причинами. Законодательное закрепление исчерпывающего перечня таких причин необоснованно ограничивало бы дискрецию органов публичной власти по реализации своих конституционных обязанностей.

При определении специально отведенных мест и установлении порядка их использования должны обеспечиваться возможность достижения целей публичных мероприятий, транспортная доступность специально отведенных мест, возможность использования организаторами и участниками публичных мероприятий объектов инфраструктуры, соблюдение санитарных норм и правил, безопасность организаторов и участников публичных мероприятий, других лиц (часть 1.2 статьи 8 Федерального закона N 54-ФЗ).

Судами установлено, что в направленных в адрес ФИО7 ответах управления по координации массовых мероприятий и взаимодействию с правоохранительными органами администрации Волгограда от ДД.ММ.ГГГГ N КВсГО-1799и, от ДД.ММ.ГГГГ N КВсГО-1836и административному истцу предложено перенести заявленные им мероприятия в указанные сроки и время в "адрес" (в специально отведенное место для проведения публичных мероприятий) на площадь Металлургов перед зданием ГБУК Волгоградский государственный театр "Царицынская опера" (пр-т им. ФИО6, 97), поскольку ДД.ММ.ГГГГ администрацией "адрес" Волгограда на "адрес", проспекте им. ФИО6 включая бульварную часть, у отделения Центрального банка (пр-т. им. Ленина, 18) в "адрес" Волгограда будут выполняться работы по уборке и благоустройству территории с привлечением специализированной техники, чем создается угроза безопасности участников заявленных пикетирований.

Таким образом, судами установлено, что орган исполнительной власти вышеприведенные требования нормативных актов, регулирующих порядок проведения публичных мероприятий, выполнил, обосновав невозможность проведения публичного мероприятия по указанным административным истцом адресам.

Судами учтено, что проведение работ по благоустройству территории предполагаемого массового мероприятия с использованием специализированной техники в указанное административным истцом время подтверждено планом работы МБУ "Волгоградзеленхоз" на ДД.ММ.ГГГГ с использованием 7 единиц техники.

Суды правомерно исходили из того, что принятое решение в полной мере отвечает требованиям части 3 статьи 12 Федерального закона N 54-ФЗ во взаимосвязи с частью 1 статьи 8 настоящего Федерального Закона и частью 1 статьи 2.1 Закона Волгоградской области N-ОД ввиду наличия объективных данных, свидетельствующих о невозможности проведения массового мероприятия в указанное время и месте и необходимости обеспечения безопасности граждан в ходе его осуществления.

Судами установлено, что по своему содержанию ответы Управления не являются отказом в проведении публичного мероприятия, поскольку содержат лишь запрет на проведение пикетирования в указанных заявителем местах и времени по объективным причинам. Само по себе решение уполномоченного органа не ограничивает административного истца на свободу выражения и формирования своего мнения, поскольку не лишает его возможности реализовать свое конституционное право путем проведения пикетирования, не требующего соблюдения уведомительной процедуры, в том числе, в специально отведенных местах "адрес", перечень которых, установлен Постановлением "адрес" N от ДД.ММ.ГГГГ, с ограничением численности участников митинга до установленных законом максимальных пределов и с учетом требований закона о соблюдении порядка и безопасности людей, а также с соблюдением принципа законности проведения публичного мероприятия.

С учетом изложенных обстоятельств и вышеуказанных правовых норм, суды обоснованно пришли к выводу об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Доводы кассационной жалобы основаны на неверном толковании норм закона, не могут служить основанием для отмены судебных актов.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции и апелляционное определение второй инстанции подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

На основании изложенного, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 327, 329, 330 КАС РФ, определила:

решение Центрального районного суда г. Волгограда от 30 октября 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 29 января 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

На кассационное определение может быть подана жалоба в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статьи 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председательствующий

Судьи