Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 30 июля 2020 г. по делу N 8а-17055/2020[88а-17572/2020]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Монмаря Д.В, судей Мальмановой Э.К. и Капункина Ю.Б.

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференцсвязи кассационную жалобу ФИО6 на решение Советского районного суда г. Астрахани от 9 октября 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 19 февраля 2020 года по административному делу по административному иску ФИО6, действующей в своих интересах, а также в интересах несовершеннолетней ФИО5, к управлению муниципального имущества администрации муниципального образования " "адрес"", администрации муниципального образования " "адрес"" об оспаривании постановления органа местного самоуправления, заслушав доклад судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции Монмаря Д.В, установила:

ФИО6 обратилась в суд с административным иском о признании постановления администрации муниципального образования " "адрес"" от ДД.ММ.ГГГГ N об утверждении документации по планировке территории в границах улиц Бэра, Трофимова, Мусы Джалиля, Ахшарумова в "адрес" недействующим в части образования земельного участка, необходимого для эксплуатации жилого "адрес".

В обоснование заявленных требований указала, что ей и ее дочери несовершеннолетней ФИО5 на праве общей долевой собственности принадлежит жилой дом, расположенный по адресу: "адрес". В утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории и в предварительном согласовании предоставления в общую долевую собственность земельного участка по указанному адресу отказано в связи с тем, что схема не соответствует утвержденному постановлением администрации проекту планировки территории. На данном земельном участке находится жилой дом, по данным БТИ до 1917 года постройки. Административный ответчик в нарушение градостроительного законодательства не уведомил ее о проведении публичных слушаний по проекту планировки территории. О постановлении ей стало известно позднее, когда было отказано в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории и в предварительном согласовании предоставления в общую долевую собственность земельного участка для эксплуатации жилого дома. Прежние собственники домовладения, состоящего из жилого дома и земельного участка, владели спорным земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования. Несмотря на то, что прежние собственники жилого дома не оформили документы, удостоверяющие право на земельный участок, на котором находится указанный жилой дом, к новому приобретателю строения перешло право на земельный участок на тех же условиях и в том же объеме, что и у прежнего собственника. Полагает, что к ней перешли те же права на земельный участок, которые были у предыдущего собственника - право постоянного (бессрочного) пользования, а, следовательно, и право на однократную бесплатную приватизацию, которое истцом не использовано в связи с утверждением администрацией проекта планировки территории.

Указывает, что постановление администрации об утверждении документации по планировке территории является незаконным, поскольку нарушена процедура принятия нормативного правового акта, что является основанием для признания данного нормативного акта недействующим в части.

Решением Советского районного суда г. Астрахани от 09 октября 2019 года ФИО6 отказано в удовлетворении административного иска в полном объеме.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам ФИО7 суда от ДД.ММ.ГГГГ решение Советского районного суда г. Астрахани от 09 октября 2019 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе ФИО6 просит состоявшиеся по делу судебные постановления отменить, вынести по делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления. Считает, что судами допущено нарушение норм материального и процессуального права, неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела.

Определением суда от ДД.ММ.ГГГГ кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Рассмотрев дело, изучив доводы кассационной жалобы, заслушав пояснения ФИО6 и ее адвоката ФИО4, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения кассационной жалобы, в связи со следующим.

Изучив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения кассационной жалобы, в связи со следующим.

В силу статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

При рассмотрении настоящего дела таких нарушений не было допущено судом первой и апелляционной инстанции.

При рассмотрении дела судами установлено, что ФИО6 и ее дочь ФИО5 являются общими долевыми собственниками на домовладение по адресу: "адрес" (основание решение Советского районного суда "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ и договор купли-продажи от ДД.ММ.ГГГГ). Указанный объект недвижимости расположен на земельном участке по адресу: "адрес", кадастровый учет в отношении которого не осуществлен, права не зарегистрированы.

Постановлением администрации муниципального образования " "адрес"" N от ДД.ММ.ГГГГ утверждена документация по планировке территории в границах улиц Бэра, Трофимова, Муся Джалиля, Ахшарумова в "адрес".

Полагая указанное постановление недействующим в части того, что при планировке территории не предусмотрена возможность образования земельного участка, необходимого для эксплуатации жилого "адрес" в "адрес", ФИО6, действуя в своих интересах и в интересах несовершеннолетней дочери, обратилась в суд с административным иском.

Конституция Российской Федерации - исходя из того, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 18), - гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод (статья 46, часть 1), в том числе посредством обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (статья 46, часть 2). Приведенным конституционным положениям корреспондируют международно-правовые гарантии права на справедливое судебное разбирательство, предусмотренные Международным пактом о гражданских и политических правах (пункт 1 статьи 14) и Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (пункт 1 статьи 6), возлагающими на государство обязанность обеспечения каждому доступа к суду в случае спора о его гражданских правах и обязанностях.

Вместе с тем, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, из права каждого на судебную защиту его прав и свобод не вытекает возможность выбора гражданами по своему усмотрению способов и процедур судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяются, исходя из Конституции Российской Федерации, федеральными законами (Постановление от 22 апреля 2013 года N 8-П; определения от 17 апреля 2003 года N 123-О, от 16 ноября 2006 года N 493-О, от 17 ноября 2009 года N 1427-О-О, от 23 марта 2010 года N 388-О-О, от 22 марта 2012 года N 555-О-О, от 5 марта 2014 года N 550-О и др.).

Федеральный законодатель, реализуя предоставленные ему Конституцией Российской Федерации (статья 71, пункт "в"; статья 72, пункт "к" части 1; статья 76, часть 2) полномочия, гарантировал гражданам возможность защищать свои права путем оспаривания не только решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, но и нормативных правовых актов.

Указанные требования процессуального закона судом первой инстанции при рассмотрении административного иска ФИО6 об оспаривании постаноления выполнены.

Отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 ГрК РФ). К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (часть 3 статьи 4 ГрК РФ).

Согласно части 1 и части 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Деятельность по планировке территории является одним из видов градостроительной деятельности по развитию территорий (статья 1 ГрК РФ). Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории, проект межевания территории (ст. 41 ГрК РФ).

В силу части 5 статьи 45, части 13 статьи 46 ГрК РФ органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа (глава местной администрации поселения или глава местной администрации городского округа), утверждают документацию по планировке территории в границах поселения, городского округа.

Уставом муниципального образования " "адрес"" предусмотрено, что в систему муниципальных правовых актов входят постановления и распоряжения администрации "адрес" (статья 28). Глава муниципального образования " "адрес"" издает по вопросам своего ведения постановления и распоряжения (статья 31).

Судами установлено, что постановление администрации муниципального образования " "адрес"" от ДД.ММ.ГГГГ N "Об утверждении документации по планировке территории в границах "адрес"" принято администрацией муниципального образования " "адрес"" в пределах установленной компетенции. Данный акт официально опубликован в информационном (бюллетене "Астраханский вестник" N от ДД.ММ.ГГГГ.

Согласно статье 2 Положения о публичных слушаниях на территории муниципального образования "Город Астрахань" (далее - Положение), утвержденного решением Городской Думы от 29 июня 2006 года N 103, к числу основных целей и задач проведения публичных слушаний относятся: обеспечение реализации прав жителей города на непосредственное участие в местном самоуправлении; - учет мнения жителей города при принятии наиболее важных решений Городской Думой муниципального образования "Город Астрахань" (далее - Городская Дума), главой муниципального образования "Город Астрахань" (далее - глава муниципального образования); Осуществление непосредственной связи Городской Думы, администрации муниципального образования "Город Астрахань" (далее - администрация города Астрахани) с жителями города; подготовка предложений и рекомендаций Городской Думе, главе муниципального образования по вопросам, выносимым на слушания; формирование общественного мнения по обсуждаемым проблемам; обеспечение соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности.

В силу пункта 1 статьи 6 Положения, на публичные слушания приглашаются граждане, проживающие на территории "адрес", представители предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности, расположенных на территории "адрес".

Пунктом 6 статьи 9.1 Положения определено, что постоянно действующая комиссия по подготовке и проведению публичных слушаний запрашивает у заинтересованных органов и организаций в письменном виде необходимую информацию, материалы и документы по вопросу, выносимому на публичные слушания (подпункт 4), а также обеспечивает приглашение и регистрацию участников слушаний и обеспечивает их проектом итогового документа (подпункт 9).

Из материалов дела следует, что распоряжением главы муниципального образования " "адрес"" от ДД.ММ.ГГГГ N-р-мо "О проведении публичных слушаний по документации по планировке территории в границах "адрес"" назначены публичные слушания по вопросу утверждения документации по планировке территории в границах улиц Бэра, Трофимова, Мусы Джалиля, Ахшарумова в городе Астрахани.

Встреча с гражданами и проведение публичных слушаний назначено ДД.ММ.ГГГГ в 14.30 час. по адресу: "адрес", 3-й этаж.

Судами установлено, что в период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ организована экспозиция демонстрационных материалов документации по планировке территории в границах улиц Бэра, Трофимова, Мусы Джалиля, Ахшарумова в городе Астрахани. Указанная документация размещена на официальном сайте администрации муниципального образования " "адрес"".

Распоряжение о проведении публичных слушаний опубликовано в информационном бюллетене "Астраханский вестник" N от ДД.ММ.ГГГГ.

Согласно протоколу публичных слушаний от ДД.ММ.ГГГГ, при проведении публичных слушаний принимали участие жители города, представители заинтересованных лиц. Проект планировки и межевания территории по результатам публичных слушаний согласован.

Суды верно исходили из того, что изложенное свидетельствует о том, что оспариваемый проект планировки прошел процедуру публичных слушаний, доказательств наличия замечаний по проекту планировки территории в составе градостроительной документации, в том числе, относительно красных линий, формирования земельных участков и т.д. не имеется.

Согласно действующему правовому регулированию, при утверждении документации по планировке территории достаточно экспозиции материалов и опубликования соответствующего распоряжения в средствах массовой информации и на официальном сайте. Орган местного самоуправления в рассматриваемом случае не обязан лично извещать правообладателей о проведении публичных слушаний. Отсутствие личного извещения правообладателей с учетом надлежащей экспозиции материалов и опубликования соответствующих распоряжений в средствах массовой инстанции, на официальном сайте администрации, не привело к нарушению прав истца на публичное обсуждение вопроса местного значения.

В соответствии с пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон.

При подготовке проекта планировки и межевания территории границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом сложившейся планировки территории (пункт 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Границы территориальных зон могут устанавливаться по линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений, красным линиям, границам земельных участков (пункты 1, 2 и 3 части 2 статьи 34 ГрК РФ).

Отнесение части земельного участка административного истца к землям общего пользования не является произвольным, так как определение границ оспариваемой зоны производилось органом местного самоуправления с учетом сложившейся планировки территории (пункт 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ) по красным линиям (пункт 2 части 2 статьи 34ГрК РФ) в соответствии с документацией по планировке территории.

Приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, расположенных на территории, правовой режим использования которой планируется к изменению в соответствии с документами территориального планирования.

Судами учтено, что разработка проектной документации по планировке территории для строительства многоэтажной жилой застройки (высотная застройка) по "адрес" в "адрес" вызвана изменением сложившейся градостроительной ситуации и, как следствие, необходимостью переформирования части земельных участков под строительство высотной застройки.

При формировании планировочной структуры происходит разделение территории планировки выделением элементов планировочной структуры - кварталов застройки и территории общего пользования. Территорию общего пользования выделяют красными линиями. В границах территории общего пользования размещаются улицы и трассы инженерных коммуникаций. Красные линии установлены с учетом технических зон инженерных сетей.

На основании пункта 11 статьи 1 ГрК РФ красные линии - это линии, которые обозначают существующие, планируемые границы территории общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередач, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения.

Из вышеприведенных нормативных положений следует, что утверждение проекта красных линий относится к полномочиям органа местного самоуправления. При этом красные линии могут обозначать как существующие, так и проектируемые границы территорий общего пользования и являются частью проекта планировки территории города, который, в свою очередь, разрабатывается на основании генерального плана городского округа.

Судами установлено, что в рассматриваемом случае документация по планировке территории разработана в целях определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков, планируемых для многоэтажной жилой застройки (высотная застройка), а также для установления границ зон действия публичных сервитутов. Проектными предложениями по межеванию территории установлены красные линии и линии отступа от красных линий в границах улиц Бэра, Трофимова, Мусы Джалиля, Ахшарумова в городе Астрахани. Данные красные линии установлены с учетом материалов Генерального плана "адрес" и Комплексной транспортной схемы "адрес", сложившейся застройки территории. Их установление требованиям приведенного выше нормативного регулирования соответствует.

Суды верно исходили из того, что согласно положениям пункта 2 части статьи 62, пункта 1 части 8 статьи 213 КАС РФ, гражданин, обращаясь в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, которым утвержден проект планировки и межевания территории, обязан доказать, что данным актом нарушены его права, при доказанности данного обстоятельства суд вправе признать оспариваемый акт недействующим. Учитывая специфику градостроительных отношений, суд проверяя доводы заявителя о нарушении его прав, исходит, прежде всего, из того, были ли соблюдены права заявителя на участие в осуществлении градостроительной деятельности, том числе, на участие в публичных слушаниях, если их проведение предусмотрено законом.

Судами установлено, что доказательств того, что права административного истца на участие в публичных слушаниях нарушены, не имеется. Право истца на участие в осуществлении градостроительной деятельности, в том числе, на участие в публичных слушаниях, соблюдено, а потому - оснований для признания постановления администрации МО " "адрес"" от ДД.ММ.ГГГГ N недействующим в части не имеется.

Суды правомерно указали на то, что утверждение красных линий никак не отражается на правовом режиме объекта недвижимости, находящего в собственности и пользовании ФИО6 и ее дочери, соответственно, заявитель не лишен права владения, и пользования своим имуществом.

С учетом изложенных обстоятельств и вышеуказанных правовых норм, суды обоснованно пришли к выводу об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Доводы кассационной жалобы основаны на неверном толковании норм закона, не могут служить основанием для отмены судебных актов.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции и апелляционное определение второй инстанции подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

На основании изложенного, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 327, 329, 330 КАС РФ, определила:

Решение Советского районного суда г. Астрахани от 09 октября 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 19 февраля 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

На кассационное определение может быть подана жалоба в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председательствующий

Судьи