Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 10 июля 2020 г. по делу N 66а-376/2020

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Солдатовой С.В, судей Катанаевой А.С, Колпаковой А.В, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Шатских Е.В, рассмотрела в открытом судебном заседании путем использования системы видеоконференц-связи при содействии Краснодарского краевого суда административное дело N 3а-1396/2019 (УИД N 23OS0000-01-2019-001395-68) по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя главы крестьянского (фермерского) хозяйства Князева Сергея Ивановича об оспаривании в части Генерального плана Ладожского сельского поселения Усть-Лабинского района Краснодарского края, Правил землепользования и застройки Ладожского сельского поселения Усть-Лабинского района Краснодарского края

по апелляционной жалобе индивидуального предпринимателя главы крестьянского (фермерского) хозяйства Князева Сергея Ивановича на решение Краснодарского краевого суда от 15 ноября 2019 г, которым административный иск удовлетворен частично.

Заслушав доклад судьи Катанаевой А.С, объяснения представителя административного истца Фендрикова А.Б. (участвовал при помощи видеоконференц-связи), представителя заинтересованного лица администрации Ладожского сельского поселения Усть-Лабинского района Тарановой А.В. (участвовала при помощи видеоконференц-связи), представителей заинтересованного лица администрации муниципального образования Усть-Лабинский район Агузаровой Т.М, Магеркиной С.С. (участвовали при помощи видеоконференц-связи), заключение прокурора третьего отдела управления Главного гражданско-судебного Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Калиниченко А.В, судебная коллегия

установила:

индивидуальный предприниматель Глава крестьянского (фермерского) хозяйства Князев С.И. обратился в Краснодарский краевой суд с административным иском, в котором просил признать недействующими с момента принятия:

- Генеральный план Ладожского сельского поселения Усть-Лабинского района Краснодарского края, утвержденный решением Совета Ладожского сельского поселения Усть-Лабинского района от 4 апреля 2011 г. N 3 протокол N 24 (с изменениями от 20 сентября 2012 г.) в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" двух функциональных зон: зоны жилой застройки "резервная территория индивидуальной жилой застройки с приусадебными участками", рекреационной зоны "территория зеленых насаждений санитарно-защитного назначения" и дороги общего пользования в виде улиц и проездов в проектируемой индивидуальной жилой застройке;

- Правила землепользования и застройки Ладожского сельского поселения Усть-Лабинского района Краснодарского края, утвержденные решением Совета Ладожского сельского поселения Усть-Лабинского района от 27 мая 2014 г. протокол N 71 (редакция от 23 августа 2018 г. N 5 протокол N 56) в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" территориальной зоны "зона индивидуальной жилой застройки" (Ж-1Б).

Не оспаривая полномочия представительного органа на принятие нормативных правовых актов, их форму, процедуру принятия и введения в действие, административный истец указал в обоснование, что является арендатором названного земельного участка категории земель: земли сельскохозяйственного назначения из фонда перераспределения района, с видом разрешенного использования "для сельскохозяйственного производства". Согласно карте функциональных зон на территории Ладожского сельского поселения, входящей в состав Генерального плана, земельный участок находится в границах двух функциональных зон: зоны жилой застройки - "резервная территория индивидуальной жилой застройки с приусадебными участками" и рекреационной зоны - "территория зеленых насаждений санитарно - защитного назначения". Правилами землепользования и застройки земельный участок отнесен к территориальной зоне индивидуальной жилой застройки. Административный истец полагает, что отнесение земельного участка из состава сельскохозяйственных угодий, находящегося за границами населенного пункта - Ладожского сельского поселения, в территориальную зону индивидуальной жилой застройки (Ж-1Б) противоречит требованиям части 6 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ), и исключает ведение сельскохозяйственного производства на земле сельскохозяйственных угодий. Отнесение участка к двум функциональным зонам противоречит положениям земельного и градостроительного законодательства, создает неопределенность правового режима земельного участка. Указанные обстоятельства повлекли за собой отказ в приобретении земельного участка в собственность административного истца.

Решением Краснодарского краевого суда от 15 ноября 2019 г. административные исковые требования удовлетворены частично. Признаны недействующими со дня принятия решение Совета Ладожского сельского поселения Усть-Лабинского района от 20 сентября 2012 г. "Об утверждении внесения изменений в генеральный план Ладожского сельского поселения Усть-Лабинского района, утвержденного решением Совета Ладожского сельского поселения Усть-Лабинского района от 4 апреля 2011 г. N 3" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" к функциональным зонам резервная территория индивидуальной жилой застройки с приусадебными участками - "территория зеленых насаждений санитарно-защитного назначения"; решение Совета Ладожского сельского поселения Усть-Лабинского района от 23 августа 2018 г. "О внесении изменений в правила землепользования и застройки Ладожского сельского поселения Усть-Лабинского района, утвержденный решением Совета Ладожского сельского поселения Усть-Лабинского района от 27 мая 2014 г. N 1 протокол N 71" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" к территориальной зоне "зона индивидуальной жилой застройки". В остальной части административный иск оставлен без удовлетворения.

В апелляционной жалобе административный истец просит решение суда отменить в части отказа в удовлетворении административного требования о признании недействующим с момента принятия Генерального плана в части установления в границах земельного участка территории общего пользования - "основной улицы в жилой застройке", принять в отмененной части новое решение об удовлетворении требований. В остальной части просит решение суда оставить без изменения. Полагает, что часть спорного земельного участка не может быть отнесена к территории общего пользования, поскольку на нем не расположены перечисленные в пункте 12 статьи 1 ГрК РФ объекты. Генеральный план не содержит описания и данных, позволяющих отнести "основные улицы" в жилой застройке к самостоятельны линейным объектам или к объектам местного значения, а также экономического обоснования необходимости и возможности расширения существующих объектов местного значения - автодорог общего пользования в районе земельного участка.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов участвующим в деле прокурором представлены возражения.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ, Кодекс).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав участвующих в деле лиц, заключение прокурора, судебная коллегия считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене по следующим основаниям.

Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ). Генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Градостроительное зонирование Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 части 1 статьи 1 ГрК РФ).

Решением Совета Ладожского сельского поселения Усть-Лабинского района от 4 апреля 2011 г. N 3 утвержден генеральный план Ладожского сельского поселения Усть-Лабинского района.

Решением Совета Ладожского сельского поселения Усть-Лабинского района от 27 мая 2014 г. N 1 утверждены Правила землепользования и застройки Ладожского сельского поселения Усть-Лабинского района.

Указанные нормативные правовые акты приняты сельским поселением в пределах предоставленных ему полномочий пунктом 20 части 1 статьи 14, частью 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакциях, действующих на даты принятия решений), пунктами 1 и 3 части 3 статьи 8, частью 1 статьи 24 и частью 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ), в редакциях на даты принятия решений, а также в соответствии с уставом Ладожского сельского поселения Уст-Лабинского района.

Порядок и форма принятия Генерального плана, Правил землепользования и застройки соблюдены уполномоченным органом, нормативные акты официально опубликованы для всеобщего сведения и по этим основаниям не оспариваются.

Суд первой инстанции в оспариваемом решении признал недействующими Генеральный план с изменениями от 20 сентября 2012 г, Правила землепользования и застройки в редакции от 23 августа 2018 г. N 5.

Вместе с тем судом апелляционной инстанции установлено, следует из материалов административного дела, в том числе представленных суду апелляционной инстанции документов, подтверждается пояснениями представителей администрации Ладожского сельского поселения Усть-Лабинского района, администрации муниципального образования Усть-Лабинского района, что функциональные зоны: зона жилой застройки - "резервная территория индивидуальной жилой застройки с приусадебными участками" и рекреационная зона - "территория зеленых насаждений санитарно - защитного назначения", а также территориальная зона индивидуальной жилой застройки в отношении спорного участка установлены в первоначальных редакциях Генерального плана от 4 апреля 2011 г. и Правил землепользования и застройки от 27 мая 2014 г. Редакциями Генерального плана 2012, 2018 гг, Правил землепользования и застройки 2016, 2018 гг. какие - либо изменения относительно спорного земельного участка не вносились.

Как пояснил в судебном заседании представитель административного истца, указание им в административном иске как оспариваемых Генерального плана с изменениями от 20 сентября 2012 г, Правил землепользования и застройки в редакции от 23 августа 2018 г. N 5 было обусловлено данными, размещенными на официальном сайте административного ответчика.

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 27 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", в случае оспаривания положений нормативного правового акта, которыми вносятся изменения в положения другого нормативного правового акта, суд вправе предложить административному истцу уточнить заявленные требования. Если после такого уточнения станет ясным, что административный истец оспаривает положения нормативного правового акта, которыми вносятся изменения в основные нормативные положения, но не оспаривает сами основные нормативные положения, суд проверяет законность положений, вносящих изменения в основные нормативные положения (часть 7 статьи 213 КАС РФ).

Судом первой инстанции при принятии оспариваемого судебного акта не учтены приведенные разъяснения Верховного Суда Российской Федерации, не установлено, какими редакциями нормативных актов нарушены права истца, что привело к принятию ошибочного решения о признании Генерального плана и Правил землепользования недействующими в редакциях и с изменениями.

Из материалов административного дела следует, что ИП Глава КФХ Князев С.И. на основании постановлений главы Усть-Лабинского района Краснодарского края N 1527 от 27 сентября 2002 г, N 1264 от 28 августа 2003 г, договора аренды "данные изъяты" (в последующем номера "данные изъяты") от 25 октября 2002 г. является арендатором земельного участка категории земель сельскохозяйственного назначения площадью 9, 7969 га - пашни, кадастровый номер "данные изъяты" расположенного к северо-востоку от ст. Ладожской (участок 28, 38 секция 14, 2), из фонда перераспределения района для сельскохозяйственного производства.

Указанный земельный участок, собственником которого является Краснодарский край, находится за границами населенного пункта станица Ладожская, в границах Ладожского сельского поселения, включен в фонд перераспределения района постановлением Главы Усть-Лабинского района Краснодарского края от 27 сентября 2002 г. N 1527.

В пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" содержится разъяснение, согласно которому, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, то оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Судебная коллегия полагает, что оспариваемые положения Генерального плана не отвечают требованиям определенности.

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования и содержит, в частности, положение о территориальном планировании, которое включает в себя параметры функциональных зон, а также содержит карту функциональных зон поселения или городского округа, на которых отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (статья 23 ГрК РФ).

В разделе 5 Положения о территориальном планировании Генерального плана определены функциональные зоны: жилая зона, общественно-деловая зона, производственная зона, зона инженерной и транспортной инфраструктур, зона сельскохозяйственного использования, рекреационная зона, зона особо охраняемых территорий, зона специального назначения.

Описание функциональной жилой зоны приведено в пункте 5.3.1, согласно которому жилая зона предназначена для размещения проектируемой индивидуальной застройки с приусадебными земельными участками.

Описание функциональной зоны "зона рекреационного назначения" дано в пункте 5.3.6.

Описание такой подзоны, как "резервная территория индивидуальной жилой застройки с приусадебными участками" Генеральный план не содержит.

В пункте 5.10 Положения о территориальном планировании приведено проектной описание по изменению категорий земель Ладожского сельского поселения, где определено, что предусматривается незначительная трансформация и перевод земель категории сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, транспорта, энергетики, связи и иного специального назначения на расчетный срок генерального плана, связанная с необходимостью строительства объектов транспортной инфраструктуры - дорог, мостов, развязок, инженерной инфраструктуры - линий и сооружений инженерных коммуникаций, устройства мест для складирования и сортировки твердых бытовых отходов, мусороперерабатывающего комплекса, кладбища.

При этом в пункте 5.10 содержится указание на то, что граница населенного пункта настоящим проектом не меняется.

Таким образом, установление в отношении спорного земельного участка, находящегося за границами населенного пункта, функциональных зон: зона жилой застройки "резервная территория индивидуальной жилой застройки с приусадебными участками", рекреационной зоны "территория зеленых насаждений санитарно-защитного назначения" не обосновано в Генеральном плане, носит произвольный характер, создает неопределенность правового режима земельного участка, препятствует использованию земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использования.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 г. N 3-П, от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П и от 21 января 2010 г. N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Судебная коллегия, проанализировав содержание оспариваемого Генерального план, полагает, что в оспариваемой части он не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, допускает неоднозначное толкование содержания, носит неопределенный характер в той части, в которой устанавливает территориальное планирование в отношении этого земельного участка.

С учетом изложенного Генеральный план подлежит признанию не действующим в части территориального планирования в отношении спорного земельного участка.

Пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Таким образом, согласно положениям части 3 статьи 9, частям 9 и 10 статьи 31, пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

Установленная правовая неопределенность Генерального плана в отношении спорного земельного участка, признание его недействующим, влечет признание недействующими Правил землепользования и застройки в части установления территориальной зоны индивидуальной жилой застройки в отношении спорного участка.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение не может быть признано законным, в связи с чем данный судебный акт подлежит отмене с принятием по административному делу нового решения об удовлетворении административного иска.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 15 ноября 2019 г. отменить.

Принять новое решение, которым административное исковое заявление индивидуального предпринимателя Главы крестьянского фермерского хозяйства Князева Сергея Ивановича удовлетворить.

Признать недействующим с момента принятия Генеральный план Ладожского сельского поселения Усть-Лабинского района Краснодарского края, утвержденный Решением Совета Ладожского сельского поселения Усть-Лабинского района от 4 апреля 2011 г. N 3, в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" функциональных зон "резервная территория индивидуальной жилой застройки с приусадебными участками", "территория зеленых насаждений санитарно-защитного назначения" и дороги общего пользования в виде улиц и проездов в проектируемой индивидуальной жилой застройке.

Признать недействующими с момента принятия Правила землепользования и застройки Ладожского сельского поселения Усть-Лабинского района Краснодарского края, утвержденные Решением Совета Ладожского сельского поселения Усть-Лабинского района от 27 мая 2014 г. N 1, в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" территориальной зоны "зона индивидуальной жилой застройки (Ж-1Б)".

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства РФ в течение 6 месяцев.

Председательствующий

Судьи