Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 22 июля 2020 г. по делу N 66а-692/2020

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Солдатовой С.В, судей Колпаковой А.В, Слепченко В.М, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Учадзе Л.В, рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Верховного Суда Республики Крым дело N 91-OS0000-01-2019-000300-04 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Республики Крым о признании недействующим приказа начальника Службы по экологическому и технологическому надзору Республики Крым от 28 июля 2015 г. N 113 "Об утверждении Порядка организации работ по регистрации электротехнических лабораторий", с учётом изменений, внесённых приказами начальника Службы по экологическому и технологическому надзору Республики Крым от 14 июня 2016 г. N 234 "О внесении изменений в приказ Службы по экологическому и технологическому надзору Республики Крым от 28 июля 2015 года N 113 "Об утверждении Порядка организации работ по регистрации электротехнических лабораторий" и от 18 января 2019 года N 23-п "О внесении изменений в приказ Службы по экологическому и технологическому надзору Республики Крым от 28 июля 2015 года N 113 "Об утверждении Порядка организации работ по регистрации электротехнических лабораторий", по апелляционной жалобе Службы по экологическому и технологическому надзору Республики Крым на решение Верховного Суда Республики Крым от 13 марта 2020 г, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Солдатовой С.В, объяснения представителей административного ответчика Службы по экологическому и технологическому надзору Республики Крым - Федорчуковой Ю.Я, заинтересованного лица Совета министров Республики Крым - Мироненко Н.А, поддержавших апелляционную жалобу, представителя административного истца - старшего прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Калиниченко А.В, представителя Межрегионального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Крым и г. Севастополю - Манилова М.Е, полагавших обжалуемое решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции, установила:

пунктом 1 приказа начальника Службы по экологическому и технологическому надзору Республики Крым (далее - Крымтехнадзор) от 28 июля 2015 г. N 113 "Об утверждении Порядка организации работ по регистрации электротехнических лабораторий" утверждён Порядок организации работ по регистрации электротехнических лабораторий (далее - Порядок), с приложениями N 1-4 (заявление, перечень видов испытаний (измерений) - приложение N 1; перечень документов для регистрации (перерегистрации) ЭТЛ в Крымтехнадзоре - приложение N 2; свидетельство о регистрации электротехнической лаборатории - приложение N 3; журнал регистрации ЭТЛ - приложение N 4). Впоследствии начальником Службы по экологическому и технологическому надзору Республики Крым изданы приказы от 14 июня 2016 г. N 234 "О внесении изменений в приказ Службы по экологическому и технологическому надзору Республики Крым от 28 июля 2015 г. N 113 "Об утверждении Порядка организации работ по регистрации электротехнических лабораторий" (далее - Приказ от 14 июня 2016 г. N 234) и от 18 января 2019 г. N 23-п "О внесении изменений в приказ Службы по экологическому и технологическому надзору Республики Крым от 28 июля 2015 г. N 113 "Об утверждении Порядка организации работ по регистрации электротехнических лабораторий" (далее - Приказ от 18 января 2019 г. N 23-п). Порядок определяет последовательность действий и перечень необходимой документации при регистрации Крымтехнадзором электроустановок для производства испытаний (измерений) - электротехнических лабораторий организаций любой формы собственности и ведомственной принадлежности в Республике Крым, а также индивидуальных предпринимателей, организующих и выполняющих электрические испытания и измерения в процессе производства, монтажа, наладки, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и ремонта электрооборудования, электроустановок и средств защиты, используемых в электроустановках на территории Республики Крым (пункт 3).

Заместитель прокурора Республики Крым обратился в Верховный Суд Республики Крым с административным исковым заявлением о признании недействующим с момента вступления решения суда в законную силу приказа начальника Службы по экологическому и технологическому надзору Республики Крым от 28 июля 2015 года N 113 "Об утверждении Порядка организации работ по регистрации электротехнических лабораторий".

В обоснование заявленного требования, по существу, указывает, что федеральное законодательство не предусматривает наделение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по нормативно-правовому регулированию порядка регистрации электротехнических лабораторий.

Решением Верховного Суда Республики Крым от 13 марта 2020 г. административное исковое заявление удовлетворено.

Не согласившись с решением суда, административный ответчик Служба по экологическому и технологическому надзору Республики Крым обратился с апелляционной жалобой, с учетом ее дополнений, в которой просит указанный судебный акт отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В обоснование апелляционной жалобы, руководствуясь положениями статей 3, 29.1 Федерального закона от 26 марта 2003 г..N 35-ФЗ "Об электроэнергетике", регламентирующими понятия объектов электроэнергетики и федерального государственного энергетического надзора в сфере электроэнергетики, Инструкции о порядке допуска в эксплуатацию электроустановок для производства испытаний (измерений), введённой в действие письмом Минэнерго России от 13 марта 2001 г..N 32-01-04/55, разработанной в соответствии с пунктом 7 Положения о государственном энергетическом надзоре в Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 1998 г..N 938, которым, в свою очередь, главному государственному инспектору по энергетическому надзору в Российской Федерации, его заместителям, старшим государственным инспекторам и государственным инспекторам по энергетическому надзору предоставлено право осуществлять допуск в эксплуатацию новых и реконструированных электрических и теплоиспользующих установок, положениями п. 1.13 Правил устройства электроустановок, утверждённых приказом Минэнерго России от 8 июля 2002 г..N 204, раскрывающего понятие электроустановки, приказом Минтруда России от 24 марта 2013 г..N 328-н "Об утверждении Правил по охране труда при эксплуатации электроустановок", полагает, что оспариваемый приказ издан в переделах компетенции Крымтехнадзора по осуществлению на территории Республики Крым полномочий Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в сфере государственного энергетического надзора, переданных по Соглашению о передаче Совету министров Республики Крым части полномочий в сфере осуществления государственного контроля (надзора) в области промышленной безопасности, электроэнергетике и безопасности гидротехнических сооружений, заключенному между Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и Советом министров Республики Крым 12 августа 2014 г, утверждённому распоряжением

Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2014 г..N 1692-р 9, с учётом дополнительного к нему соглашения.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, участвующим в деле представителем административного истца представлены письменные возражения.

Извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились.

На основании части 2 статьи 306, части 1 статьи 307, части 2 статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к выводу о рассмотрении дела в отсутствие указанного лица.

Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе и дополнениях к ней, возражениях на нее, заслушав лиц, участвующих в деле, судебная коллегия не установилаоснований для отмены или изменения обжалуемого решения суда.

Принимая обжалуемое решение, суд первой инстанции, установив фактические обстоятельства дела, обоснованно пришел к выводу о том, что оспариваемый приказ издан Крымтехнадзором с превышением полномочий.

18 марта 2014 г. подписан и 21 марта 2014 г. ратифицирован Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов, с даты подписания которого Республика Крым считается принятой в Российскую Федерацию (далее - Договор, статья 1).

Правовые положения, связанные с принятием Республики Крым в состав Российской Федерации, закреплены в Федеральном конституционном законе от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя", частью 1 статьи 23 которого установлено, что законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации действуют на территории Республики Крым со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов, если иное не предусмотрено упомянутым законом.

В соответствии с частью 3 статьи 23 Закона N 6-ФКЗ нормативные правовые акты Республики Крым и города федерального значения Севастополя, противоречащие Конституции Российской Федерации, не применяются.

Аналогичные правовые предписания содержатся в статье 9 Договора.

Пунктом 5 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) определено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключёнными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путём заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - договоры о разграничении полномочий) и принятия федеральных законов устанавливаются настоящим Федеральным законом.

Согласно пункту 6 приведённой нормы в соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и другим федеральным законам.

В подпунктах "в" и "е" пункта 1 статьи 1 Федерального закона N 184-ФЗ закреплено, что деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципами верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации на основе разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 401, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также в сфере технологического и атомного надзора, функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных и портовых гидротехнических сооружений), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере.

Пунктом 1 Указа Главы Республики Крым от 16 июня 2014 г. N 51-У "О структуре исполнительных органов государственной власти Республики Крым" утверждена структура исполнительных органов государственной власти Республики Крым. В соответствии с пунктом 2.3 приложения 1 к названному Указу Служба по экологическому и технологическому надзору Республики Крым входит в структуру исполнительных органов государственной власти Республики Крым.

Согласно статье 26.8 Федерального закона N 184-ФЗ федеральные органы исполнительной власти по соглашению с исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, указанному Федеральному закону и иным федеральным законам. Соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации (абзац первый пункта 1).

Правовое регулирование отношений в сфере электроэнергетики определено статьёй 4 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Федеральный закон N 35-ФЗ).

Нормативные правовые акты в области государственного регулирования отношений в сфере электроэнергетики принимаются в соответствии с федеральными законами Правительством Российской Федерации и уполномоченными им федеральными органами исполнительной власти (пункт 1 статьи 4).

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не вправе принимать нормативные правовые акты, направленные на регулирование отношений в сфере электроэнергетики, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (пункт 2 статьи 4).

В пункте 2.1 статьи 29.1 Федерального закона N 35-ФЗ также определено, что полномочия федеральных органов исполнительной власти в области федерального государственного энергетического надзора могут передаваться для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации постановлениями Правительства Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Пунктом 4 статьи 21 Федерального закона N 35-ФЗ определён перечень полномочий, осуществляемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования и контроля в электроэнергетике.

Согласно пункту 1 статьи 20 Федерального закона N 35-ФЗ основными принципами государственного регулирования и контроля в электроэнергетике являются среди прочих: обеспечение недискриминационного доступа к услугам субъектов естественных монополий в электроэнергетике; обеспечение энергетической и экологической безопасности электроэнергетики; достижение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии, сохранение государственного регулирования в сферах электроэнергетики, в которых отсутствуют или ограничены условия для конкуренции, а также обеспечение защиты потребителей от необоснованного повышения цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность).

Согласно требованиям пункта 39.1 Правил по охране труда при эксплуатации электроустановок, утверждённых приказом Минтруда России от 24 июля 2013 г. N 328н "Об утверждении Правил по охране труда при эксплуатации электроустановок", испытательные установки (электролаборатории) должны быть зарегистрированы в федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем федеральный государственный энергетический надзор.

Порядок допуска в эксплуатацию электроустановок для производства испытаний (измерений) - электролабораторий организаций любой формы собственности и ведомственной принадлежности в Российской Федерации, а также индивидуальных предпринимателей, организующих и выполняющих электрические испытания и измерения в процессе производства, монтажа, наладки, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и ремонта электрооборудования, электроустановок и средств защиты, используемых в электроустановках определён "Инструкцией о порядке допуска в эксплуатацию электроустановок для производства испытаний (измерений) - электролабораторий", утверждённой руководителем Госэнергонадзора Минэнерго России 13 марта 2001 г. (далее - Инструкция от 13 марта 2001 г.). Указанная Инструкция была включена в перечень нормативных документов, относящихся к сфере деятельности Ростехнадзора (П-01-01-2014, раздел I "Технологический, строительный, энергетический надзор"), утверждённый приказом Ростехнадзора N 5 от 13 января 2015 г.; в настоящее время - в перечень нормативных правовых актов и нормативных документов, относящихся к сфере деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (раздел I "Технологический, строительный, энергетический надзор) П-01-01-2017", утверждённый приказом Ростехнадзора от 10 июля 2017 г. N 254.

Инструкцией от 13 марта 2001 г. определено понятие электролаборатория - стационарная или передвижная станция, стенд, установка, предназначенная для производства испытаний (измерений), оснащённая соответствующим испытательным (измерительным) оборудованием, средствами измерений и защиты, имеющая необходимых специалистов (не менее двух), допущенных к испытаниям (измерениям) и имеющих право оформления протоколов.

Между Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор) и Советом Министров Республики Крым 12 августа 2014 г. заключено Соглашение о передаче Совету министров Республики Крым части полномочий в сфере осуществления государственного контроля (надзора) в области промышленной безопасности, электроэнергетики и безопасности гидротехнических сооружений, утвержденное распоряжением Правительства Российской Федерации N 1692-р от 2 сентября 2014 г. (далее - Соглашение).

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 декабря 2015 г. N 2510-р утверждено Дополнительное соглашение к Соглашению о передаче Совету министров Республики Крым осуществления части полномочий в сфере государственного контроля (надзора) в области промышленной безопасности, электроэнергетики и безопасности гидротехнических сооружений (далее - Дополнительное соглашение).

В соответствии со статьёй 2 Дополнительного соглашения статья I Соглашения изложена в новой редакции, согласно которой Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору передаёт Совету министров Республики Крым осуществление на территории Республики Крым полномочий Ростехнадзора в области промышленной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений, энергосбережения и повышения энергетической эффективности, а также в сфере электроэнергетики и теплоснабжения.

Согласно подпункту 1.1.5 пункта 1.1 статьи I Соглашения, изложенной в редакции Дополнительного соглашения, Ростехнадзором переданы, в частности полномочия федерального государственного энергетического надзора (за исключением надзора в отношении субъектов электроэнергетики, объекты которых функционируют на территории двух и более субъектов Российской Федерации, а также субъектов электроэнергетики, осуществляющих производство электрической и тепловой энергии в режиме комбинированной выработки) в том числе государственного контроля и надзора за соблюдением особых условий использования земельных участков, расположенных в границах охранных зон объектов электросетевого хозяйства.

При этом, как следует из содержания Соглашения, Ростехнадзор в рамках полномочий федерального государственного энергетического надзора конкретизировал и соответствующие разрешительные и регистрационные действия. В соответствии с пунктом 1.13 Соглашения, в редакции до внесения в него изменений Дополнительным соглашением, были переданы полномочия по выдаче и ведению учёта разрешений: на эксплуатацию поднадзорных гидротехнических сооружений III и IV класса (в соответствии с классификацией, установленной постановлением Правительства Российской Федерации от 2 ноября 2013 г. N 986), а также - на ведение работ со взрывчатыми материалами промышленного назначения (п.п.1.13.1 и п.п. 1.13.2).

Подпунктом 1.2 Соглашения, в редакции Дополнительного соглашения, предусмотрена передача Совету министров Республики Крым, в частности, полномочий по выдаче разрешений (в пределах полномочий, предусмотренных подпунктом 1.1. Соглашения): на эксплуатацию гидротехнических сооружений (п.п. 1.2.1), на ведение работ со взрывчатыми материалами промышленного назначения (п.п. 1.2.2.), на допуск к эксплуатации энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, а также объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам (в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации) (п.п.1.2.3).

Содержание понятия энергопринимающего устройства приведено в статье 3 Федерального закона N 35-ФЗ.

Позиция административного ответчика о том, что полномочия по предоставлению услуги "выдача разрешений на допуск к эксплуатации энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии" тождественна государственной услуге "регистрация электролабораторий", основана на ошибочном толковании норм материального права.

Оценивая позицию административного ответчика, судебная коллегия отмечает, что Соглашение, как в первоначальной редакции, так и с учетом Дополнительного к нему соглашения, содержит исчерпывающий перечень действий, реализация которых предусмотрена в рамках переданных Совету министров Республики Крым контрольных (надзорных) полномочий по совершению регистрационных действий, ведению учета, выдаче разрешительной документации по всем направлениям соответствующего надзора.

Более того, названным Соглашением не передавались полномочия по осуществлению нормативно-правового регулирования в сфере федерального государственного энергетического надзора.

Постановлением Совета министров Республики Крым от 23 июля 2014 г. N 224 утверждено Положение о Службе по экологическому и технологическому надзору Республики Крым (далее - Положение N 224), согласно пункту 1.1 которого (с учетом последующих изменений и дополнений), Служба по экологическому и технологическому надзору Республики Крым является исполнительным органом государственной власти Республики Крым, осуществляющим функции по государственному контролю (надзору) в области промышленной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений, энергосбережения и повышения энергетической эффективности, а также в сфере электроэнергетики и теплоснабжения в объёме полномочий, предусмотренных Соглашением между Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и Советом министров Республики Крым о передаче Совету министров Республики Крым осуществления части полномочий Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в области промышленной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений, энергосбережения и повышения энергетической эффективности, а также в сфере электроэнергетики и теплоснабжения от 2 сентября 2014 г. N 1692-р, утверждённым распоряжением Правительства Российской Федерации. Служба по экологическому и технологическому надзору Республики Крым осуществляет региональный государственный контроль (надзор) за соблюдением требований законодательства об энергосбережении и повышении энергетической эффективности, государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами на территории Республики Крым.

В разделе 3 Положения N 224 определены полномочия Службы по экологическому и технологическому надзору Республики Крым, к которым согласно пункту 3.2 отнесены полномочия по осуществлению государственного контроля (надзора), в том числе, федеральный государственный энергетический надзор (за исключением надзора в отношении субъектов электроэнергетики, объекты которых функционируют на территории двух и более субъектов Российской Федерации, а также субъектов электроэнергетики, осуществляющих производство электрической и тепловой энергии в режиме комбинированной выработки), в том числе государственный контроль и надзор за соблюдением особых условий использования земельных участков, расположенных в границах охранных зон объектов электросетевого хозяйства (подпункт 3.2.5).

Суд первой инстанции верно исходил из того, что и Положение N 224 не содержит сведений о наделении Крымтехнадзора полномочиями по регистрации и выдаче свидетельств о регистрации электротехнических лабораторий на территории Республики Крым, равно как и по организации таких работ.

Доводы апелляционной жалобы повторяют позицию административного ответчика, которым суд первой инстанции дал надлежащую и подробно мотивированную правовую оценку.

Исходя из изложенного, принимая во внимание, что доводов, влекущих безусловную отмену судебного постановления, в апелляционной жалобе не приводится, судебная коллегия приходит к выводу, что нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, судом не допущено.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Крым от 13 марта 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Службы по экологическому и технологическому надзору Республики Крым - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвёртый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Председательствующий

Судьи