Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 22 июля 2020 г. по делу N 8а-3533/2020[88а-4545/2020]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Зиганшина И.К, судей Римского Я.А, Королевой Е.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление прокурора Приморского края на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 28 ноября 2019 года по административному делу по административному исковому заявлению исполняющего обязанности прокурора Хорольского района к администрации Хорольского муниципального района Приморского края, заинтересованное лицо Государственная ветеринарная инспекция Приморского края о признании бездействия незаконным и возложении обязанности совершить действия, Заслушав доклад судьи Девятого кассационного суда общей юрисдикции Римского Я.А, выслушав пояснения прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Потаповой Е.Н, поддержавшей доводы кассационного представления, представителя администрации Хорольского муниципального района Приморского края Поляковой С.Ф, возражавшей против их удовлетворения, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции, установила:

исполняющий обязанности прокурора Хорольского района в интересах неопределённого круга лиц обратился в Хорольский районный суд Приморского края с административным иском к администрации Хорольского муниципального района Приморского края, заинтересованное лицо Государственная ветеринарная инспекция Приморского края о признании бездействия незаконным и возложении обязанности совершить действия. В обоснование заявленных требований указал, что при проведении прокуратурой Хорольского района проверки законности и полноты реализации администрацией Хорольского муниципального района Приморского края требований Закона Приморского края от 29 апреля 2014 года N 472-КЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Приморского края полномочиями Приморского края по организации проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных" (далее - Закон Приморского края от 29 апреля 2014 года N 472-КЗ) установлено, что на территории Хорольского муниципального района Приморского края деятельность по проведению мероприятий в сфере предупреждения и ликвидации болезней животных, их лечения, отлова и содержания безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных не осуществляется, соответствующие юридические лица, индивидуальные предприниматели и (или) муниципальные организации не определены. С целью устранения выявленного нарушения закона прокуратурой района 14 марта 2019 года главе администраций Хорольского муниципального района Приморского края внесено представление об устранении нарушения закона N 7-26-2019/1427, которое согласно ответу органа местного самоуправления от 12 апреля 2019 года осталось без удовлетворения, нарушение закона фактически не устранено. С учётом уточнений просил суд признать незаконным бездействие администрации Хорольского муниципального района Приморского края

выразившееся, в неисполнении государственного полномочия в сфере проведения мероприятий по предупреждению, ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных в рамках выделенных субвенций, путём неопределения муниципальной организации, реализующей мероприятия по осуществлению вышеуказанного отдельного переданного государственного полномочия. Возложить на администрацию Хорольского муниципального района Приморского края обязанность в пределах полученных субвенций устранить данное бездействие, а именно: определить муниципальную организацию, соответствующую требованиям, к организациям, осуществляющим мероприятия по регулированию численности безнадзорных животных и возложить на неё обязанность осуществить отдельное переданное государственное полномочие в сфере проведения мероприятий по предупреждению, ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных, в соответствии с порядком организации проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных, включающего в себя: отлов безнадзорных животных и транспортировку отловленных безнадзорных животных; учёт, содержание, лечение, вакцинацию отловленных безнадзорных животных, возврата их владельцам, передача лицам, имеющим необходимые условия для содержания таких животных; эвтаназию отловленных безнадзорных животных, в срок до 31 сентября 2019 года.

Определением судьи Хорольского районного суда Приморского края от 25 июня 2019 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена Государственная ветеринарная инспекция Приморского края.

Решением Хорольского районного суда Приморского края от 7 августа 2019 года административное исковое заявление исполняющего обязанности прокурора Хорольского района удовлетворено.

Бездействие администрации Хорольского муниципального района Приморского края выразившееся, в неисполнении отдельного государственного полномочия в сфере проведения мероприятий по предупреждению, ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных в рамках выделенных субвенций, путём неопределения муниципальной организации, реализующей мероприятия по осуществлению вышеуказанного государственного полномочия признано незаконным. На администрацию Хорольского муниципального района Приморского края возложена обязанность в течение трёх месяцев со дня вступления настоящего решения суда в законную силу определить муниципальную организацию, соответствующую требованиям, к организациям, осуществляющим мероприятия по регулированию численности безнадзорных животных, и в пределах предоставленных субвенций возложить на неё обязанность по проведению мероприятий по предупреждению, ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 28 ноября 2019 года решение Хорольского районного суда Приморского края от 7 августа 2019 года отменено. По делу принято новое решение. Исполняющему обязанности прокурора Хорольского района в удовлетворении требований о признании незаконным бездействие администрации Хорольского муниципального района и возложении обязанности отказано.

В кассационном представлении, поданным прокурором Приморского края 29 мая 2020 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции, через Хорольский районный суд Приморского края 20 мая 2020 года ставится вопрос об отмене апелляционного определения по мотиву его незаконности и необоснованности и оставлении в силе решения суда первой инстанции.

Представитель Государственной ветеринарной инспекции Приморского края, который был извещён о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явился. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в его отсутствие.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела; неправильное применение норм материального права; нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции считает, что при рассмотрении настоящего административного дела судом апелляционной инстанции были допущены такого рода нарушения.

Согласно части 1 статьи 218, части 2 статьи 227 КАС РФ для признания решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица незаконным необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие такого решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту; наличие нарушения прав и законных интересов заявителя, поскольку административное исковое заявление об оспаривании незаконных решений, действий (бездействия) может быть удовлетворено лишь с целью восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца с указанием на способ устранения допущенных нарушений.

Как установлено судами и следует из материалов административного дела, при проведении прокуратурой Хорольского района проверки законности и полноты реализации администрацией Хорольского муниципального района Приморского края требований Закона Приморского края от 29 апреля 2014 года N 472-КЗ установлено, что на территории Хорольского муниципального района Приморского края деятельность по проведению мероприятий в сфере предупреждения и ликвидации болезней животных, их лечения, отлова и содержания безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных не осуществляется, соответствующие юридические лица, индивидуальные предприниматели и (или) муниципальные организации не определены.

С целью устранения выявленного нарушения закона прокуратурой района 14 марта 2019 года главе администраций Хорольского муниципального района Приморского края внесено представление об устранении нарушения закона N 7-26-2019/1427, которое осталось без удовлетворения.

Согласно подпункту 82 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ) решение вопросов осуществления полномочий в области организации мероприятий в области обращения с животными без владельцев отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Подпунктом 49 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ к полномочиям отнесена организация проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.

Согласно статье 3 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 года N 4979-1 "О ветеринарии" к полномочиям субъекта Российской Федерации в области ветеринарии относится защита населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.

Статьёй 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-Ф3) закреплено право органов местного самоуправления на осуществление деятельности по обращению с животными без владельцев, обитающими на территориях муниципального округа, городского округа.

Из положений статьи 1 Закона Приморского края от 29 сентября 2014 года N 472-КЗ, действовавшего на момент разрешения спора, следует, что органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Приморского края, в том числе Хорольского муниципального района, наделены отдельными государственными полномочиями Приморского края по организации проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных.

Аналогичные положения закреплены в Законе Приморского края от 26 декабря 2019 года N 692-КЗ "Об отдельных вопросах в области обращения с животными в Приморском крае".

В силу части 2 статьи 1 Закона Приморского края от 29 сентября 2014 N 472-КЗ мероприятия по реализации государственных полномочий могут проводиться: организациями, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими мероприятия на основании муниципальных контрактов, заключённых с органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; муниципальными организациями.

В случае отсутствия в муниципальном образовании организаций, индивидуальных предпринимателей, указанных в абзаце втором части 2 настоящей статьи, мероприятия по реализации государственных полномочий осуществляются муниципальными организациями.

Принимая решение об удовлетворении заявленных административных исковых требований, суд первой инстанции пришёл к выводу, что принятые администрацией Хорольского муниципального района Приморского края меры по заключению муниципального контракта положительного результата не принесли, поскольку все назначенные к проведению в 2018 и истекшем периоде 2019 годах электронные аукционы на оказание услуг по проведению мероприятий в указанной сфере признаны не состоявшимися по причине отсутствия заявок на участие в них, мер по определению муниципальной организации соответствующей требованиям, администрацией не принято. Фактически ссылаясь на отсутствие на территории муниципального района соответствующих организаций и предпринимателей, администрация отказывается определить муниципальную организацию. Администрация района допускает бездействие, влекущее угрозу жизни и здоровью граждан. Законодатель предусматривает материальное обеспечение исполнителей государственного полномочия необходимым инвентарём. Расходы, понесённые муниципальным образованием на выполнение государственного полномочия, подлежат возмещению в установленном порядке. Следовательно, администрация Хорольского муниципального района Приморского края затратив средства местного бюджета на исполнение рассматриваемого государственного полномочия, имеет возможность их возместить за счёт субвенций, которые она фактически не использует.

Отменяя решение суда первой инстанции, судебная коллегия по административным делам Приморского краевого суда указала, что исполнение обжалуемого решения суда первой инстанции о возложении обязанности на администрацию Хорольского муниципального района Приморского края определить муниципальную организацию соответствующую требованиям к организациям, осуществляющим мероприятия по регулированию численности безнадзорных животных в пределах предоставленных субвенций с возложением на неё обязанности по проведению мероприятий по предупреждению, ликвидации болезней животных, их лечению отлову и содержанию безнадзорных животных, при отсутствии правового регулирования вопросов финансового обеспечения создания или определения муниципальных специализированных организаций, будет противоречит бюджетному законодательству, Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ и Уставу Хорольского муниципального района Приморского края. Учитывая предъявляемые действующим законодательством требования к специализированным организациям, на сумму предоставляемых бюджету муниципального образования субвенций невозможно создать специализированную муниципальную организацию, равно как и привести в соответствие действующую муниципальную организацию.

Вместе с тем, недостаточность финансирования не имеет правового значения при регулировании отношений, возникающих в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации предусмотренных Конституцией Российской Федерации прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.

Федеральными законами от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ, от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, не предусмотрено, что недостаточное финансирование переданных полномочий за счёт субвенций является основанием для прекращения либо отказа от осуществления этих полномочий муниципальным образованием.

Вывод суда апелляционной инстанции о том, что средств краевого бюджета недостаточно для определения муниципальной организации и возложения на неё обязанности по проведению мероприятий в названной сфере, не может служить основанием для ограничения защиты прав граждан от возможного неблагоприятного воздействия от безнадзорных животных, а также для уклонения органа местного самоуправления от реализации указанных полномочий.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 17 июня 2004 года N 12-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходы обязательств.

Однако суд апелляционной инстанции этого не учёл, делая вывод об отсутствии бездействия органа местного самоуправления, ввиду невозможности использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств, для создания муниципальной организации.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия суда кассационной инстанции считает верным решение суда первой инстанции, признавшее незаконным бездействие администрации Хорольского муниципального района Приморского края, а также возложившее на орган местного самоуправления обязанность в течение трёх месяцев со дня вступления настоящего решения суда в законную силу определить муниципальную организацию, соответствующую требованиям, к организациям, осуществляющим мероприятия по регулированию численности безнадзорных животных, и в пределах предоставленных субвенций возложить на неё обязанность по проведению мероприятий по предупреждению, ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных.

В свою очередь, допущенные судом апелляционной инстанции нарушения норм материального права являются существенными, они повлекли за собой принятие незаконного судебного акта.

В силу положений пункта 4 части 1 статьи 329 КАС РФ суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу, вправе оставить в силе один из принятых по административному делу судебных актов.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 28 ноября 2019 года отменить, оставить в силе решение Хорольского районного суда Приморского края от 7 августа 2019 года.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи