Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 29 июля 2020 г. по делу N 8а-4881/2020[88а-5522/2020]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Ровенко П.А, Зайцевой О.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования "Холмский городской округ" на решение Холмского городского суда Сахалинской области от 26 ноября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Сахалинского областного суда от 11 февраля 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению Холмского городского прокурора, действующего в интересах неопределённого круга лиц, к администрации муниципального образования "Холмский городской округ", Управлению жилищно-коммунального хозяйства администрации муниципального образования "Холмский городской округ" и муниципальному унитарному предприятию "Тепло" о признании бездействия незаконным и о возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А, выслушав объяснения прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Плетнёвой С.Н, считавшей, что оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Холмский городской прокурор обратился в Холмский городской суд Сахалинской области в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц с административным исковым заявлением к администрации муниципального образования "Холмский городской округ" (далее - Администрация) и муниципальному унитарному предприятию "Тепло" (далее - МУП "Тепло", ресурсоснабжающая организация) о признании незаконным бездействия, выраженного в непринятии мер по обеспечению общего нормативного запаса топлива на территории Холмского городского округа и о возложении обязанности.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что проверкой, проведенной Холмской городской прокуратурой, установлено бездействие органов местного самоуправления и ресурсоснабжающей организации по организации и обеспечению надежного теплоснабжения потребителей Холмского городского округа. Так, в нарушение требований приказа Министерства жилищно-коммунального хозяйства Сахалинской области от 27 марта 2019 года N 3.10-10-п "Об утверждении нормативов запасов топлива на 1 октября 2019 года на источниках тепловой энергии ресурсоснабжающих организаций муниципального образования "Холмский городской округ" на 2019 год" (далее - приказ Министерства жилищно-коммунального хозяйства Сахалинской области от 27 марта 2019 года N 3.10-10-п) на котельных и ТЭЦ МУП "Тепло" не обеспечен нормативный запас топлива, необходимые договоры на его поставку ресурсоснабжающей организацией не заключены, задолженность за ранее поставленное топливо предприятием не погашена, что ставит под угрозу безаварийное прохождение в городском округе отопительного сезона 2019/2020 годов. По данным фактам прокурором вносились представления, в отношении директора МУП "Тепло" возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном статьёй 9.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, однако выявленные нарушения устранены не были.

Со ссылкой на положения действующего законодательства об общих принципах организации местного самоуправления и законодательства о теплоснабжении Холмский городской прокурор, с учётом уточнения административных исковых требований, просил суд: признать незаконным бездействие Администрации, Управления ЖКХ, МУП "Тепло", выраженное в неприятии мер по обеспечению общего нормативного запаса топлива на территории Холмского городского округа; возложить на Администрацию, Управление ЖКХ, МУП "Тепло" обязанность в течение 14 дней со дня вступления решения суда в законную силу обеспечить общий нормативный запас топлива на период прохождения отопительного сезона 2019/2020 годов на территории Холмского городского округа в соответствии с Нормативами запасов топлива на источниках тепловой энергии ресурсоснабжающих организаций муниципального образования "Холмский городской округ" на 2019 год, утверждёнными приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства Сахалинской области от 27 марта 2019 года N 3.10-10-п.

Определением Холмского городского суда Сахалинской области от 23 октября 2019 года к участию в деле в качестве административного ответчика привлечено Управление ЖКХ.

Решением Холмского городского суда Сахалинской области от 26 ноября 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Сахалинского областного суда от 11 февраля 2020 года, заявленные Холмским городским прокурором требования удовлетворены в полном объёме.

Судами первой и апелляционной инстанций дело рассмотрено в порядке гражданского судопроизводства.

25 июня 2020 года в судебную коллегию по гражданским делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Администрации, поданная 26 марта 2020 года через Холмский городской суд Сахалинской области, в которой ставится вопрос об отмене решения суда первой инстанции и апелляционного определения в части возложения обязанности в течение 14 дней со дня вступления решения суда в законную силу обеспечить нормативный запас топлива на период прохождения отопительного сезона 2019/2020 годов на территории Холмского городского округа в соответствии с Нормативами запасов топлива на источниках тепловой энергии ресурсоснабжающих организаций муниципального образования "Холмский городской округ" на 2019 год, утверждёнными приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства Сахалинской области от 27 марта 2019 года N 3.10-10-п, в связи с допущенными судами нарушениями норм материального права, а также о принятии по делу нового решения.

Определением судьи судебной коллегии по гражданским делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 29 июня 2020 года дело в соответствии с частью 3 статьи 33.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации передано в судебную коллегию по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции для рассмотрения в порядке административного судопроизводства.

Представители административных ответчиков, которые были извещены о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Таких оснований для отмены или изменения решения Холмского городского суда Сахалинской области от 26 ноября 2019 года и апелляционного определения судебной коллегии по гражданским делам Сахалинского областного суда от 11 февраля 2020 года по результатам рассмотрения доводов кассационной жалобы с административным делом не усматривается.

В силу положений частей 1, 2 статьи 39, части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределённого круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан и иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 16, пункту 4.2 части 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городских округов относится организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации; в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают полномочиями по организации теплоснабжения, предусмотренными Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Федеральный закон от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ).

Из содержания пункта 1 части 1 статьи 6 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ следует, что к полномочиям органов местного самоуправления городских округов по организации теплоснабжения на соответствующих территориях относится организация обеспечения надежного теплоснабжения потребителей, в том числе принятие мер по организации обеспечения теплоснабжения потребителей в случае неисполнения теплоснабжающими организациями или теплосетевыми организациями своих обязательств либо отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств.

Пунктом 1 части 1 статьи 3 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ предусмотрено, что обеспечение надежности теплоснабжения в соответствии с требованиями технических регламентов отнесено к общим принципами организации отношений в сфере теплоснабжения.

При этом под надёжностью теплоснабжения понимается такая характеристика состояния системы теплоснабжения, при которой обеспечиваются качество и безопасность теплоснабжения (пункт 17 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ).

В соответствии с частью 5 статьи 20 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ проверка готовности к отопительному периоду теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций осуществляется в целях определения соответствия источников тепловой энергии и тепловых сетей требованиям, установленным правилами оценки готовности к отопительному периоду, наличия соглашения об управлении системой теплоснабжения, готовности указанных организаций к выполнению графика тепловых нагрузок, поддержанию температурного графика, утверждённого схемой теплоснабжения, соблюдению критериев надежности теплоснабжения, установленных техническими регламентами, а источников тепловой энергии также в целях подтверждения наличия нормативных запасов топлива. Теплоснабжающие организации и теплосетевые организации обязаны обеспечить, в том числе, безаварийную работу объектов теплоснабжения, надежное теплоснабжение потребителей.

Согласно пункту 4.1.1 Правил технической эксплуатации тепловых энергоустановок, утверждённых приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 24 марта 2003 года N 115, эксплуатация оборудования топливного хозяйства должна обеспечивать своевременную, бесперебойную подготовку и подачу топлива в котельную. Должен обеспечиваться запас основного и резервного топлива в соответствии с нормативами.

Подпунктом 4 пункта 13 Правил оценки готовности к отопительному периоду, утверждённых приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 12 марта 2013 года N 103, в целях оценки готовности теплоснабжающих и теплосетевых организаций к отопительному периоду уполномоченным органом должно быть проверено в отношении данных организаций наличие нормативных запасов топлива на источниках тепловой энергии.

Приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 10 августа 2012 года N 377 утвержден Порядок определения нормативов запасов топлива на источниках тепловой энергии (за исключением источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии) (далее - Порядок), который устанавливает правила расчёта нормативов запасов топлива на источниках тепловой энергии, за исключением источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, и основные требования к нормированию запасов топлива (уголь, мазут, торф, дизельное топливо, печное топливо) при производстве тепловой энергии организациями, независимо от форм собственности и организационно-правовых форм.

Пунктом 2 Порядка предусмотрено, что норматив запасов топлива на котельных рассчитывается как запас основного и резервного видов топлива и определяется по сумме объёмов неснижаемого нормативного запаса топлива и нормативного эксплуатационного запаса топлива.

В силу пунктов 3 и 4 Порядка неснижаемый нормативный запас топлива определяется для котельных в размере, обеспечивающем поддержание плюсовых температур в главном корпусе, вспомогательных зданиях и сооружениях в режиме "выживания" с минимальной расчётной тепловой нагрузкой по условиям самого холодного месяца года, и на отопительных котельных с учётом необходимости обеспечения их работы в условиях непредвиденных обстоятельств при невозможности использования или исчерпании нормативного эксплуатационного запаса топлива.

В соответствии с пунктами 11, 12 Порядка нормативный эксплуатационный запас топлива необходим для надежной и стабильной работы котельных и обеспечивает плановую выработку тепловой энергии в случае введения ограничений поставок основного вида топлива. Его расчёт производится ежегодно для каждой котельной, сжигающей или имеющей в качестве резервного твердое или жидкое топливо (уголь, мазут, торф, дизельное топливо). Расчеты производятся на 1 октября планируемого года.

Согласно пункту 21 Порядка для расчёта размера нормативного эксплуатационного запаса топлива принимается плановый среднесуточный расход топлива трёх наиболее холодных месяцев отопительного периода и количество суток: по твердому топливу - 45 суток; по жидкому топливу - 30 суток.

Из приведённых норм следует, что создание нормативных запасов топлива в целях обеспечения надёжного теплоснабжения потребителей является обязательным для теплоснабжающих организаций и органов местного самоуправления.

Распоряжением Правительства Сахалинской области от 17 апреля 2019 года N 218-р "О подготовке основных систем жизнеобеспечения Сахалинской области к осенне-зимнему периоду 2019/2020 годов" утверждены План мероприятий по подготовке объектов электроэнергетики, жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы к осенне-зимнему периоду 2019/20 года (далее - План мероприятий), а также Норматив запаса топлива для объектов жилищно-коммунального хозяйства и электроэнергетики по муниципальным образованиям Сахалинской области по состоянию на 1 октября 2019 года.

Пунктом 14 Плана мероприятий определено, что лицами, ответственными за обеспечение создания запаса топлива до 1 октября 2019 года, являются администрации муниципальных образований Сахалинской области.

Приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства Сахалинской области от 27 марта 2019 года N 3.10-10-п утверждены нормативы запасов топлива на источниках тепловой энергии ресурсоснабжающих организаций муниципального образования "Холмский городской округ" на 2019 год, согласно которым по состоянию на 1 октября 2019 года нормативный запас твердого топлива на ТЭЦ МУП "Тепло" должен составлять 1391, 1 тонны, жидкого топлива (мазут) - 11, 6 тонны; нормативный запас твердого топлива на котельных МУП "Тепло" должен составлять 9170, 9 тонны твердого топлива, 540, 4 тонны жидкого топлива.

Нормативные запасы твердого и жидкого топлива на ТЭЦ МУП "Тепло" утверждены по состоянию на первое число каждого месяца в период с октября 2019 года по апрель 2020 года включительно.

Из содержания раздела 3 Положения об Управлении жилищно-коммунального хозяйства администрации муниципального образования "Холмский городской округ", утвержденного решением Собрания муниципального образования "Холмский городской округ" от 24 марта 2016 года N 33/5-340, следует, что к основными задачам и функциям Управления ЖКХ отнесены организация в границах Холмского городского округа эксплуатации и развития электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; обеспечение бесперебойного функционирования объектов электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, а также следует из материалов настоящего административного дела, по состоянию на 1 октября 2019 года по МУП "Тепло" (суммарно на котельных и ТЭЦ) запасы твердого топлива составляли 11654, 45 тонны (с учётом топлива, которое хранится по договорам ответственного хранения), что превышало установленные нормативы его запасов; жидкого топлива - 507, 6 тонны (с учётом топлива, которое хранится по договорам ответственного хранения), что меньше установленного норматива, и мазута - 43, 4 тонны, что также превышало установленный норматив. Таким образом, совокупно по запасам жидкого топлива на 1 октября 2019 года на объектах МУП "Тепло" имелся недостаток его количества относительно установленного норматива.

По делу также установлено, что при подготовке к отопительному сезону 2019/2020 годов ресурсоснабжающая организация не заключила договоры на поставку топлива, кроме того, у МУП "Тепло" имелась непогашенная задолженность за поставленное ему в предыдущий отопительный сезон 2018-2019 годов топливо в размере 37 492 905 рублей. Данные обстоятельства создавали объективную угрозу надёжному теплоснабжению Холмского городского округа в осенне-зимний период.

Удовлетворяя заявленные административные исковые требования, суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу о том, что Администрация, Управление ЖКХ и МУП "Тепло" являются ответственными за принятие мер по обеспечению необходимого общего нормативного запаса топлива на территории Холмского городского округа, в то же время, допущеное ими незаконное бездействие в сфере теплоснабжения свидетельствует о необходимости возложения на них указанной прокурором обязанности обеспечивать общий нормативный запас топлива на период прохождения отопительного сезона 2019/2020 годов на территории Холмского городского округа в соответствии с Нормативами запасов топлива на источниках тепловой энергии ресурсоснабжающих организаций муниципального образования "Холмский городской округ" на 2019 год, утверждёнными приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства Сахалинской области от 27 марта 2019 года N 3.10-10-п.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции полагает, что данные выводы судов согласуются с приведёнными положениями действующего законодательства об общих принципах организации местного самоуправления и законодательства о теплоснабжении.

Установленные по административному делу фактические обстоятельства, оцениваемые судебной коллегией применительно к вышеприведенным нормам, подтверждают правомерность указания судов на необходимость удовлетворения заявленных прокурором требований. Суды правильно определили характер правоотношений, нормы материального права, подлежащие применению в данном случае, а также верно установили юридически значимые обстоятельства и надлежащим образом оценили имеющиеся доказательства.

Настоящее дело рассмотрено судами первой и апелляционной инстанций в порядке гражданского судопроизводства, хотя с учётом положений пункта 2 части 2 статьи 1 КАС РФ и разъяснений, приведённых в пунктах 1 и 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", дела, связанные с оспариванием решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства.

Вместе с тем неверный выбор судами вида судопроизводства не привёл к принятию по результатам рассмотрения дела незаконного и необоснованного решения.

Ссылки в кассационной жалобе на то, что суды неверно возложили на административных ответчиков обязанность поддерживать 45-ти суточный запас топлива на источниках тепловой энергии МУП "Тепло" на протяжении всего отопительного сезона 2019/2020 годов, включая апрель и май 2020 года (тогда как до конца отопительного сезона всё топливо должно быть использовано), не могут повлечь отмену решения суда первой инстанции и апелляционного определения, поскольку поданное прокурором в суд 3 октября 2019 года и рассмотренное судебными инстанциями административное исковое заявление касалось установления факта незаконного бездействия органов местного самоуправления и ресурсоснабжающей организации, которые не обеспечили необходимый нормативный запас топлива по состоянию на 1 октября 2019 года.

Указание в кассационной жалобе на несущественность объёма запасов жидкого топлива, которого не хватало на источниках тепловой энергии МУП "Тепло", не опровергает правильных выводов судов, изложенных в решении и апелляционном определении.

Таким образом, при рассмотрении настоящего административного дела судами первой и апелляционной инстанций были верно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели к неправильному разрешению дела, не допущено, обстоятельства, влекущие безусловную отмену решения и апелляционного определения, по делу не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Холмского городского суда Сахалинской области от 26 ноября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Сахалинского областного суда от 11 февраля 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации муниципального образования "Холмский городской округ" - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи