Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 13 августа 2020 г. по делу N 66а-3646/2020

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Ефремовой О.Н. и

Жудова Н.В, при секретаре Поповой А.Д.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-83/2020 по административному исковому заявлению Маратаевой Ирины Юльевны об оспаривании в части Генерального плана городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N225 и Правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N339, по апелляционной жалобе Городского совета депутатов Калининграда на решение Калининградского областного суда от 21 мая 2020 года, которым названное выше административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Овсянкиной Н.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего, что решение отмене по доводам апелляционной жалобы не подлежит, судебная коллегия

установила:

решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225 "Об утверждении Генерального плана городского округа "Город Калининград" утвержден Генеральный план городского округа "Город Калининград".

Данное решение опубликовано в издании "Гражданин" (специальный выпуск), N 33-с, 15.07.2016.

Постановлением Правительства Калининградской области от 17 февраля 2020 г. N 74 "О внесении изменений в Генеральный план городского округа "Город Калининград" Генеральный план и карты (схемы) по его обоснованию изложены в новой редакции.

Решением городского Совета депутатов Калининграда от 25.12.2017 N 339 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" (вместе с "Правилами определения значений предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров земельных участков и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства", "Правилами определения высоты объекта капитального строительства", "Правилами определения значений удельного показателя земельной доли", "Правилами определения минимальной и максимальной площади земельного участка в зависимости от вида разрешенного использования земельного участка и мощностных характеристик размещаемого объекта капитального строительства", "Правилами определения отступа строений от красной линии улицы, проезда, межи земельного участка, высоты ограждения земельного участка и протяженности границы земельного участка вдоль красной линии") утверждены соответствующие нормативные акты.

Данное решение опубликовано в издании "Гражданин (специальный выпуск), N 1, 09.01.2018.

Маратаева И.Ю. обратилась в Калининградский областной суд с административным иском о признании недействующими Генерального плана городского округа города Калининграда, утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N225 в части отображения на карте ограничений градостроительной деятельности на территории городского округа и результатов комплексного анализа территории в составе материалов по обоснованию зоны санитарной охраны источников водоснабжения II пояса в границах земельного участка с кадастровым номером N по адресу: "адрес" и Правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N339 в части отображения на Карте границ зон с особыми условиями использования территории и территорий объектов культурного наследия зоны с особыми условиями использования территорий Н-3 (зона санитарной охраны источников водоснабжения II пояс) в границах земельного участка с кадастровым номером N по адресу "адрес"

В обоснование заявленных требований административный истец указала, что является арендатором данного земельного участка, относящегося к землям населенных пунктов, с видом разрешенного использования для садоводства и расположенного на нем жилого дома, которые в соответствии с указанными документами территориального планирования и градостроительного зонирования полностью входят в зону с особыми условиями использования территорий Н-2 (зона санитарной охраны источников водоснабжения, I пояс), что препятствует в предоставлении спорного земельного участка в собственность административного истца.

Полагает, что в оспариваемой части Генеральный план и Правила землепользования и застройки не соответствуют статье 18 Федерального закона от 30 марта 1999 года N52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее также - Закон N52-ФЗ) и постановлению Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 года N10 "О введении в действие Санитарных правил и норм "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02" (далее также - СанПиН 2.1.4.1110-02).

Решением Калининградского областного суда от 21 мая 2020 года административное исковое заявление удовлетворено.

Не согласившись с решением суда, городской Совет депутатов Калининграда обратился в судебную коллегию по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, как принятый с нарушением норм права.

В обоснование доводов жалобы указывает, что административным истцом в иске не было указано в какой мере оспариваемый акт об утверждении Генеральный план нарушает права административного истца. Отказ в предоставлении спорного земельного участка мотивирован со ссылкой на Правила землепользования и застройки, в связи с чем, суд обязан был прекратить производство по делу в части оспаривания Генерального плана, кроме того суд не учел, что оспариваемая административным истцом редакция была изменена на дату рассмотрения дела в суде. Указывал, что материалы по обоснованию генерального плана, в частности карта ограничений градостроительной деятельности не относятся к утверждаемой части генерального плана, а следовательно, оспариванию не подлежат.

Обращал внимание судебной коллегии, что оспариваемые административным истцом Правила землепользования и застройки не устанавливают зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения, поскольку в силу требований п. 1.17 СанПин 2.1.4.1110-02 отсутствие утвержденного проекта зон санитарной охраны не освобождают граждан от выполнения требований СанПин.

Просил отменить состоявшееся по делу решение.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, государственным предприятием Калининградской области "Водоканал" представлены пояснения, поддерживающие доводы жалобы, административным истцом и прокуратурой Калининградской области представлены возражения.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, не явились, что не препятствует рассмотрению дела по существу.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции установиласледующее.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16 и части 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится, утверждение генерального плана городского округа.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) утверждение генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты. Генеральный план городского округа и Правила землепользования и застройки утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа.

Согласно части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные нормативные правовые акты.

Город Калининград является муниципальным образованием, наделенным статусом городского округа (статья 1 Закона Калининградской области от 15 мая 2004 г. N 397 "О наделении муниципального образования "Город Калининград" статусом городского округа").

Частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ, введенной Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" Градостроительный кодекс Российской Федерации дополнен статьей 8.2, согласно которой полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные данным кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ.

Законом Калининградской области от 30 ноября 2016 г. N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области" (далее - Закон N 19) утверждение документов территориального планирования муниципальных образований и правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области, внесение изменений в такие документы отнесено к полномочиям Правительства Калининградской области.

Пунктом 4 статьи 2 Закона N 19 предусмотрено, что документы территориального планирования муниципальных образований Калининградской области, документы градостроительного зонирования муниципальных образований Калининградской области, документация по планировке территории муниципальных образований Калининградской области, местные нормативы градостроительного проектирования, разработка которых была начата до вступления в силу этого закона, утверждаются органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области.

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, оспариваемые Генеральный план и Правила землепользования и застройки, учитывая, что разработка этих правил началась до вступления в силу Закона N 19, приняты уполномоченным на дату их принятия органом с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24 - 25, 31 - 32 ГрК РФ, официально опубликованы в установленном порядке и по этим основаниям не оспариваются.

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает названный кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации (часть 3 статьи 4 ГрК РФ), к которому относится и законодательство о санитарном благополучии населения.

Так, пунктами 1 и 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.

Согласно карты ограничений градостроительной деятельности на территории городского округа и результатов комплексного анализа территории в составе материалов по обоснованию зоны санитарной охраны источников водоснабжения отображены границы зоны санитарной охраны водозаборов.

Как следует из материалов дела Маратаева И.Ю. является арендатором земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес" На указанном земельном участке расположен жилой дом, право собственности на который зарегистрировано административным истцом 26 августа 2016 года.

Административному истцу отказано в предоставлении в собственность земельного участка, в связи с нахождением земельного участка в соответствии с Правилами землепользования и застройки в границах зоны санитарной охраны источников водоснабжения (II пояса) и соответственно с ограничением участка в обороте в порядке подпункта 14 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации.

Оспаривая нормативный правовой акт административный истец, полагает, что установленная зона санитарной охраны в границах арендованного им земельного участка на картах Генерального плана города и Правил землепользования и застройки не соответствует действующему законодательству и нарушает права и истца на приобретение земельного участка в собственность.

Частью 2 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Согласно пункту 1 статьи 18 Закона N 52-ФЗ водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также в лечебных, оздоровительных и рекреационных целях, в том числе водные объекты, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктов, не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека.

Использование водного объекта в конкретно указанных целях допускается при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта (пункт 3 статьи 18 Закона N 52-ФЗ).

Зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются, изменяются, прекращают существование по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом решения об установлении, изменении зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения принимаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии границ таких зон и ограничений использования земельных участков в границах таких зон санитарным правилам. Положение о зонах санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения утверждается Правительством Российской Федерации (пункт 5 статьи 18 Закона N 52-ФЗ в редакции Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации").

Пунктом 5 статьи 18 Закона N 52-ФЗ в редакции, действовавшей в период подготовки и принятия оспариваемых Генерального плана и Правил землепользования и застройки также устанавливалось предписание о том, что границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

Как следует из пунктов 1.4 и 1.5 СанПиН 2.1.4.1110-02, зоны санитарной охраны организуются на всех водопроводах в составе трех поясов, вне зависимости от ведомственной принадлежности, подающих воду как из поверхностных, так и из подземных источников в целях санитарной охраны от загрязнения источников водоснабжения и водопроводных сооружений, а также территорий, на которых они расположены. При этом первый пояс (строгого режима) включает территорию расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала. Его назначение - защита места водозабора и водозаборных сооружений от случайного или умышленного загрязнения и повреждения. В каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно-защитной полосы соответственно их назначению устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды.

Организации зоны санитарной охраны должна предшествовать разработка ее проекта, в который включается в том числе определение границ зоны и составляющих ее поясов. Проект зоны санитарной охраны с планом мероприятий должен иметь заключение центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора и иных заинтересованных организаций, после чего утверждается в установленном порядке (пункты 1.6 и 1.13 СанПиН 2.1.4.1110-02).

Зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ) и отображаются на картах генерального плана муниципального образования в составе материалов по его обоснованию (подпункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ).

Границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).

Из приведенных норм, а также положений Закона N 131-ФЗ и Закона N 52-ФЗ следует, что вопросы установления размера и границ зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, а отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые определены с соблюдением требований соответствующего законодательства.

Из ответа на запрос суда апелляционной инстанции в агентство по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области следует, что на соответствующих оспариваемых административным истцом картах отображена зона санитарной охраны реки Преголя, которая имеет два русла, соединяющихся протоками, Новая Преголя (северное русло) и Старая Преголя (южное русло) являются поверхностным источником водоснабжения города. До настоящего времени проект зон санитарной охраны реки Старая Преголя не утвержден.

Следовательно, в картографическом материале Генерального плана и Правил землепользования и застройки отображение границ зоны санитарной охраны данного источника водоснабжения произведено в отсутствие проекта зоны санитарной охраны и санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии границ таких зон и ограничений использования земельных участков в границах таких зон санитарным правилам.

Нормативный правовой акт органа исполнительной власти Калининградской области, устанавливающий в городском округе "Город Калининград" зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, отсутствует. Постановление администрации Калининградской области от 18 июля 1995 г. N 348 "Об утверждении зон санитарной охраны водоисточников и сооружений Калининградского водопровода и комплекса мероприятий по улучшению санитарного состояния этих зон" утратило силу с 3 декабря 2015 г. в связи с изданием постановления Правительства Калининградской области от 3 декабря 2015 г. N 673.

При таких обстоятельствах, учитывая прекращение существования зон санитарной охраны, ранее установленных постановлением администрации Калининградской области от 18 июля 1995 г. N 348 "Об утверждении зон санитарной охраны водоисточников и сооружений Калининградского водопровода и комплекса мероприятий по улучшению санитарного состояния этих зон", и тот факт, что отсутствие заменяющего его нормативного правового акта принятого в порядке установленным действующим законодательством, с учетом того обстоятельства, что действующим законодательством не предусмотрена возможность установления зон санитарной охраны непосредственно проектами документов территориального планирования и градостроительного зонирования без учета требований СанПиН, в том числе касающихся порядка их утверждения, судебная коллегия приходит к выводу, что оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Обязанность доказывать соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации возлагается на орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт (часть 9 статьи 213). Однако административным ответчиком не приведено иных доказательств законности отображения в оспариваемых документах территориального планирования и градостроительного зонирования границ зоны санитарной охраны источников водоснабжения.

Доводы апелляционной жалобы о том, что постановлением Правительства Калининградской области от 17 февраля 2020 года N74 "О внесении изменений в Генеральный план городского округа город Калининград" были внесены изменения, в связи с чем производство по делу в части оспаривания Генерального плана подлежало прекращению судебная коллегия находит несостоятельными, поскольку указанным постановлением были утверждены только материалы утверждаемой части: положение о территориальном планировании, карта границ населенных пунктов, входящих в состав городского округа, карта функциональных зон городского округа, а материалы по обоснованию генерального плана не утверждались. Каких-либо изменений функциональной зоны в отношении спорного земельного участка произведено не было, равно как и не изменялись границы зон санитарной охраны и водоохранных зон. Сами карты не признаны утратившими силу.

Тот факт, что карты относятся к неутверждаемой части Генерального плана в силу положений статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации правового значения не имеет, поскольку действующее законодательство не содержит запрета на оспаривание материалов по обоснованию генерального плана в виде карт.

Доводы жалобы со ссылкой на пункт 1.17 СанПиН 2.1.4.1110-02, которым установлено, что отсутствие утвержденного проекта зон санитарной охраны не является основанием для освобождения владельцев водопровода, владельцев объектов, расположенных в границах зон санитарной охраны, организаций, индивидуальных предпринимателей, а также граждан от выполнения требований, предъявляемых настоящими СанПиН, не могут быть признаны состоятельными, поскольку предметом настоящего судебного разбирательства является проверка законности отображения зоны с особыми условиями использования территории в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки, а не осуществление хозяйственной деятельности административного истца на принадлежащем ему земельном участке на предмет соответствия указанным СанПиН.

Доводы административного ответчика, приведенные в апелляционной жалобе об отсутствии доказательств, подтверждающих нарушение оспариваемыми нормативными правовыми актами прав административного истца, и соответственно необходимости прекращения производства по делу, аналогичны возражениям на административное исковое заявление, являлись предметом проверки и оценки судом первой инстанции, оснований не согласиться с которой у судебной коллегии не имеется.

Апелляционная жалоба не содержит новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы надлежащую правовую оценку в решении суда.

Руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Калининградского областного суда от 21 мая 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу городского Совета депутатов Калининграда - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи