Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 26 августа 2020 г. по делу N 66а-747/2020

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Павловой О.А, судей Бутковой Н.А. и Пластинина И.В, при секретаре-помощнике судьи Кулик А.К, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-99/2020 по апелляционной жалобе Спивака Никиты Петровича на решение Челябинского областного суда от 15 июня 2020 года, которым отказано в удовлетворении его административного иска о признании не действующим в части распоряжения Правительства Челябинской области от 18 марта 2020 года N 146-рп "О введении режима повышенной готовности".

Заслушав доклад судьи Пластинина И.В, объяснения представителя административного ответчика Правительства Челябинской области - Алешкиной О.А, заключение прокурора Поповой Е.В, установила:

18 марта 2020 года Правительство Челябинской области в связи с угрозой распространения в Челябинской области коронавирусной инфекции (COVID-2019) издало распоряжение N 146-рп "О введении режима повышенной готовности" (далее - Распоряжение), которое было опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru в эту же дату.

3 апреля 2020 года Правительством Челябинской области было издано распоряжение N 190-рп "О внесении изменений в распоряжение Правительства Челябинской области от 18 марта 2020 года N 146-рп", которое дополнило Распоряжение пунктами 12, 13, 18.

Распоряжение от 3 апреля 2020 года опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru в этот же день.

12 апреля 2020 года Правительством Челябинской области было издано распоряжение N 212-рп "О внесении изменений в распоряжение Правительства Челябинской области от 18 марта 2020 года N 146-рп", которое дополнило Распоряжение пунктом 13-1, а подпункт 3 пункта 18 изложен в новой редакции.

Распоряжение от 12 апреля 2020 года опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 13 апреля 2020 года.

16 апреля 2020 года Правительством Челябинской области было издано распоряжение N 239-рп "О внесении изменений в распоряжение Правительства Челябинской области от 18 марта 2020 года N 146-рп", которое дополнило Распоряжение пунктом 13-2, а пункт 13-1 изложен в новой редакции.

Распоряжение от 16 апреля 2020 года опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru в этот же день.

Пунктом 12 Распоряжения предусматривалось гражданам, проживающим на территории Челябинской области, ограничить поездки, в том числе в целях туризма и отдыха, и воздержаться от посещения театрально-зрелищных, культурно-просветительских, деловых, зрелищно-развлекательных, спортивных и других массовых мероприятий, в том числе на территории иных субъектов Российской Федерации.

Подпунктами 1, 2 и 3 пункта 13 Распоряжения предусматривалось гражданам, проживающим и прибывшим на территорию Челябинской области, посещавшим территории за пределами Российской Федерации, где зарегистрированы случаи коронавирусной инфекции (COVID-2019): 1) сообщать на горячую линию Министерства здравоохранения Челябинской области (телефон 8 (351) 240-15-16) и Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Челябинской области (телефон 8-800-555-49-43) следующую информацию: даты и место пребывания за пределами Российской Федерации, дату прибытия и место проживания на территории Челябинской области, контактную информацию для организации медицинского наблюдения; 2) обеспечить самоизоляцию на дому на срок 14 дней со дня возвращения в Российскую Федерацию (не посещать работу, учебу, минимизировать посещение общественных мест); 3) при появлении первых респираторных симптомов незамедлительно обратиться за медицинской помощью на дому без посещения медицинских организаций.

Подпунктами 1 и 2 пункта 13-1 Распоряжения предусматривалось гражданам, прибывающим на территорию Челябинской области из городов Москва, Санкт-Петербург и Московской области воздушным и железнодорожным транспортом: 1) обеспечить на срок 14 календарных дней со дня прибытия на территорию Челябинской области режим изоляции по месту жительства (месту пребывания) и сообщить о своем прибытии в Челябинскую область, о месте, датах пребывания в городах Москва, Санкт-Петербург и Московской области на горячую линию Министерства здравоохранения Челябинской области (телефон 8 (351) 240-15-16); 2) при появлении первых респираторных симптомов незамедлительно обратиться за медицинской помощью на дому без посещения медицинских организаций.

Пунктом 13-2 Распоряжения предусматривалось гражданам, прибывающим на территорию Челябинской области из городов Москва, Санкт-Петербург и Московской области автомобильным транспортом, сообщать о своем прибытии в Челябинскую область, о месте, датах пребывания в городах Москва, Санкт-Петербург и Московской области на горячую линию Министерства здравоохранения Челябинской области (телефон 8 (351) 240-15-16), а в случае появления любого ухудшения состояния здоровья - немедленно обращаться за медицинской помощью на дому без посещения медицинских организаций, информировав медицинских работников о своем прибытии из городов Москва, Санкт-Петербург и Московской области.

Подпункты 1, 2 и 3 пункта 18 Распоряжения обязывали: 1) граждан соблюдать дистанцию от других граждан не менее 1, 5 метра, в том числе в общественных местах и общественном транспорте, за исключением случаев оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа легковым такси; 2) органы государственной власти, организации и индивидуальных предпринимателей, а также иных лиц, деятельность которых связана с совместным пребыванием граждан, обеспечить соблюдение гражданами (в том числе работниками) социального дистанцирования, в том числе путем нанесения специальной разметки и установления специального режима допуска и нахождения в зданиях, строениях, сооружениях (помещениях в них), на соответствующей территории, включая прилегающую территорию; 3) граждан не покидать места проживания (пребывания), за исключением случаев обращения за экстренной (неотложной) медицинской помощью и случаев иной прямой угрозы жизни и здоровью, случаев следования к месту (от места) осуществления деятельности (в том числе работы), которая не приостановлена в соответствии с настоящим распоряжением, осуществления деятельности, связанной с передвижением по территории Челябинской области, в случае, если такое передвижение непосредственно связано с осуществлением деятельности, которая не приостановлена в соответствии с настоящим распоряжением, в том числе оказанием транспортных услуг и услуг доставки, а также следования к ближайшему месту приобретения товаров, работ, услуг, реализация которых не ограничена в соответствии с настоящим распоряжением, выгула домашних животных на расстоянии, не превышающем 100 метров от места проживания (пребывания), выноса отходов до ближайшего места накопления отходов, следования на легковом автомобильном транспорте к садовым или огородным земельным участкам.

Ограничения, установленные подпунктом 3 пункта 18 Распоряжения, не распространяются на случаи оказания медицинской помощи, деятельности правоохранительных органов, органов по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям и подведомственных им организаций, органов по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, иных органов в части действий, непосредственно направленных на защиту жизни, здоровья и иных прав и свобод человека, в том числе противодействие преступности, охраны общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности.

Спивак Н.П. обратился в суд с административным иском, в котором просил признать недействующими пункт 12, подпункты 1, 2 и 3 пункта 13, подпункты 1 и 2 пункта 13-1, пункт 13-2, подпункты 1, 2 и 3 пункта 18 Распоряжения в редакции распоряжения Правительства Челябинской области от 16 апреля 2020 года N 239-рп.

В обоснование требований указал, что оспариваемые нормы, ограничивая его право на свободу передвижения, право на труд и неприкосновенность частной жизни, не соответствуют некоторым положениям Конституции Российской Федерации, противоречат Федеральному закону от 31 мая 2002 года N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности", поскольку нарушают право на получение квалифицированной юридической помощи. Кроме того, Распоряжение издано в ненадлежащей форме, с нарушением порядка опубликования.

Решением Челябинского областного суда от 15 июня 2020 года в удовлетворении административных исковых требований Спивака Н.П. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просил состоявшееся судебное решение отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении его требований, поскольку суд первой инстанции не учёл нарушения, совершённые при издании оспариваемого Распоряжения, а также проигнорировал доводы о противоречии оспариваемых норм Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

На апелляционную жалобу Правительством Челябинской области и прокуратурой Челябинской области представлены возражения.

Представитель административного ответчика в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы.

Прокурор в судебном заседании дал заключение об отмене решения суда в части признания недействующими подпунктов 1 и 2 пункта 13-1, пункта 13-2, подпункта 3 пункта 18 Распоряжения и прекращении производства по делу в указанной части, поскольку указанные нормы признаны утратившими силу до вынесения решения суда распоряжением Правительства Челябинской области от 31 мая 2020 года N 366-рп. В остальной части решение суда просил оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Административный истец и представитель заинтересованного лица о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились. До судебного заседания от административного истца поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в его отсутствие.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагала возможным рассмотреть дело при имеющейся явке.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе и возражениях относительно жалобы (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Выслушав объяснения представителя административного ответчика, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия пришла к следующим выводам.

Согласно пунктам "б" и "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с положениями частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, регулируются Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ).

Суд первой инстанции, руководствуясь положениями статьи 11 Федерального закона N 68-ФЗ, статьёй 55 устава Челябинской области, пунктом 25 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года N 794, пунктом 1 статьи 6 Закона Челябинской области от 16 декабря 2004 года N 345-ЗО "О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера", статьёй 24 Закона Челябинской области от 17 декабря 2001 года N 57-ЗО "О Правительстве Челябинской области", пришёл к правильному выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с соблюдением требований действующего законодательства к процедуре принятия, порядку его опубликования и введения в действие.

Довод апелляционный жалобы о том, что в нарушение статьи 24 Закона Челябинской области от 17 декабря 2001 года N 57-ЗО "О Правительстве Челябинской области", из которой следует, что решения Правительства области, имеющие наиболее важное значение или нормативный характер, издаются в форме постановлений, а оспариваемый нормативный правовой акт принят в форме распоряжения, не является основанием для удовлетворения апелляционной жалобы, поскольку форма нормативного правового акта является лишь способом его выражения, не влияющая на его содержание и сущность. Признание нормативного правового акта недействующим лишь по формальному признаку его издания в ненадлежащей форме, учитывая важность содержащихся в нём общих правил поведения, недопустимо.

В части разрешения заявленных требований о признании недействующими подпунктов 1 и 2 пункта 13-1, пункта 13-2, подпункта 3 пункта 18 Распоряжения, судебная коллегия полагает необходимым прекратить производство по делу в связи со следующим.

Распоряжением Правительства Челябинской области от 31 мая 2020 года N 366-рп "О внесении изменений в распоряжения Правительства Челябинской области от 18 марта 2020 года N 146-рп, от 6 апреля 2020 года N 191-рп" указанные положения утратили свою силу. Из пункта 4 данного распоряжения следует, что оно вступило в силу со дня его подписания.

Распоряжение от 31 мая 2020 года опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru в этот же день.

В пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" даны разъяснения, согласно которым, при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя. Вместе с тем в случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменен, а также когда действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца, заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц.

Таким образом, на день рассмотрения административного дела и вынесения решения (15 июня 2020 года) пункты 13-1, 13-2, подпункт 3 пункта 18 Распоряжения утратили силу. При этом, как верно указал суд первой инстанции, на какие-либо обстоятельства, свидетельствующие об ограничении права административного истца на труд, Спивак Н.П. не ссылался, сведений о фактах каких-либо ограничений при осуществлении им адвокатской деятельности на территории Челябинской области в материалы дела не представлены.

В соответствие с подпунктом "б" пункта 1 статьи 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Разрешая заявленные требования на предмет соответствия оспариваемых норм нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции также произвёл анализ на их соответствие положениям Конституции Российской Федерации, что является недопустимым, поскольку не могут быть предметом проверки в порядке административного судопроизводства требования, подсудные Конституционному Суду Российской Федерации.

О несоответствии оспариваемых норм другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, судебная коллегия приходит к следующему.

По решению Всемирной организации здравоохранения 30 января 2020 года эпидемиологической ситуации, вызванной вспышкой новой коронавирусной инфекции (COVID-2019), присвоен уровень международной опасности, объявлена чрезвычайная ситуация международного значения, 11 марта 2020 года ситуация признана пандемией.

Частью 1 статьи 1 Федерального закона N 68-ФЗ к чрезвычайной ситуации также отнесено распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих.

Под предупреждением чрезвычайных ситуаций в силу части 2 данной статьи понимается комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 417 утверждены Правила поведения, обязательные для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (далее - Правила).

Согласно подпунктам "а" и "б" пункта 3, подпунктам "в" и "г" пункта 4 Правил при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации граждане обязаны: соблюдать общественный порядок, требования законодательства Российской Федерации о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения; выполнять законные требования (указания) руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, представителей экстренных оперативных служб и иных должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации.

При угрозе возникновения или возникновении чрезвычайной ситуации гражданам запрещается: осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью; осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни, здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации.

В силу положений статьи 19 Федерального закона N 68-ФЗ граждане Российской Федерации обязаны соблюдать законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается, в частности, посредством выполнения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности.

Пунктом 1 статьи 31 этого же Федерального закона предусмотрено введение ограничительных мероприятий (карантина) на территории Российской Федерации, территории соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципального образования, в организациях и на объектах хозяйственной и иной деятельности в случае угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний.

К ограничительным мероприятиям (карантину) относятся административные, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных (абзац 15 статьи 1 указанного Федерального закона).

В силу положений абзаца 4 статьи 6 и пункта 2 статьи 31 этого же Федерального закона ограничительные мероприятия (карантин) вводятся (отменяются) на территории субъекта Российской Федерации на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2005 года N 529 установлено, что в случае угрозы возникновения или распространения инфекционных заболеваний на территории субъекта Российской Федерации орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основании предписания территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в течение 24 часов обязан принять решение о введении необходимых ограничительных мероприятий (карантина) на всей территории соответствующего субъекта Российской Федерации или на территории отдельных районов, городов, населённых пунктов данного субъекта Российской Федерации.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 года N5 "О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)" высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) предписано обеспечить организацию и проведение мероприятий, направленных на предупреждение завоза и распространения, своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) (пункт 1.1), с учётом складывающейся эпидемиологической ситуации в регионе и прогноза её развития своевременно вводить ограничительные мероприятия (пункт 1.2).

Оспариваемыми нормами временно установлены обязательные правила поведения, ограничивающие возможность непосредственных контактов между гражданами и взаимодействие между ними через предметы, которые могут быть источником распространения коронавирусной инфекции (2019-nCoV), внесённой Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 года N 66 в Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих.

Учитывая приведённые выше положения, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о соответствии пункта 12, подпунктов 1, 2, 3 пункта 13, подпунктов 1, 2 пункта 18 Распоряжения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе оспариваемые нормы не противоречат и Федеральному закону от 31 мая 2002 года N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", который регулирует общественные отношения, связанные с адвокатской деятельностью, то есть оказанием квалифицированной юридической помощи на профессиональной основе в целях защиты прав, свобод и интересов физических и юридических лиц, а также обеспечения доступа к правосудию.

Кроме того, оспариваемые ограничения не могут рассматриваться как нарушающие права и свободы человека, так как направлены на предотвращение распространения на территории Челябинской области новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) в целях защиты жизни и здоровья людей, находящихся на территории Челябинской области.

По своей сути доводы, указанные в апелляционной жалобе, повторяют позицию, изложенную в административном иске, не свидетельствуют о неверном применении судом норм права по изложенным доводам.

При таких обстоятельствах оснований для отмены обжалуемого решения в части признания пункта 12, подпунктов 1, 2, 3 пункта 13, подпунктов 1, 2 пункта 18 Распоряжения, не имеется.

Руководствуясь статьями 177, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Челябинского областного суда от 15 июня 2020 года отменить в части признания недействующими подпунктов 1 и 2 пункта 13-1, пункта 13-2, подпункта 3 пункта 18 распоряжения Правительства Челябинской области от 18 марта 2020 года N 146-рп "О введении режима повышенной готовности".

Производство по делу в указанной части прекратить.

В остальной части решение Челябинского областного суда от 15 июня 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Спивака Никиты Петровича - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в соответствующий кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: