Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 05 августа 2020 г. по делу N 8а-4204/2020[88а-5411/2020]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Зайцевой О.А. и Ровенко П.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу муниципального унитарного предприятия "Жилищно-коммунальное хозяйство Углегорского городского округа" на решение Углегорского городского суда Сахалинской области от 29 октября 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 12 марта 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению муниципального унитарного предприятия "Жилищно-коммунальное хозяйство Углегорского городского округа" к заместителю Углегорского городского прокурора Рыбалка М.А, прокуратуре Сахалинской области, заинтересованное лицо администрация Углегорского городского округа о признании представления заместителя Углегорского городского прокурора незаконным.

Заслушав доклад судьи Девятого кассационного суда общей юрисдикции Зайцевой О.А, возражения относительно доводов кассационной жалобы старшего прокурора Генеральной прокуратуры РФ ФИО6, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

муниципальное унитарное предприятие "Жилищно-коммунальное хозяйство Углегорского городского округа" (далее - МУП "ЖКХ УГО") обратилось в Углегорский городской суд Сахалинской области с вышеназванным административным исковым заявлением к заместителю Углегорского городского прокурора Рыбалка М.А, прокуратуре Сахалинской области и просило признать незаконным представление заместителя Углегорского городского прокурора Рыбалка М.А. от 4 июня 2019 года N 7-17-2019 "Об устранении нарушений федерального законодательства", внесенного в адрес МУП "ЖКХ УГО".

В обоснование заявленных требований указало, что требования прокурора являются неконкретизированными и неисполнимыми. Полагает, что для устранения нарушений законодательства требуются очистные сооружения, которые на территории муниципального округа отсутствуют. При этом, МУП "ЖКХ УГО" не является лицом, полномочным самостоятельно решать вопросы строительства очистных сооружений, финансовыми средствами на их строительство не располагает. О состоянии системы водоотведения, отсутствия очистных сооружений и необходимости их строительства (реконструкции) административный истец неоднократно информировал органы местного самоуправления, то есть принимались все зависящие от него меры. В части организации зоны санитарной охраны для источника водоснабжения в селе Поречье, указывают на то, что организация зоны санитарной охраны и разработка проекта входят в компетенцию органа местного самоуправления. Обращает внимание на то, что МУП "ЖКХ УГО" не может прекратить сброс сточных вод во избежание наступления более негативных последствий.

Определением суда от 23 сентября 2019 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена администрация Углегорского городского округа.

Решением Углегорского городского суда Сахалинской области от 29 октября 2019 года административные исковые требования МУП "Жилищно-коммунальное хозяйство Углегорского городского округа" удовлетворены в части: признано незаконным представление заместителя Углегорского городского прокурора Рыбалка М.А. от 4 июня 2019 года N 7-17-2019 об устранении нарушений федерального законодательства в части требования о принятии МУП "Жилищно-коммунальное хозяйство Углегорского городского округа" исчерпывающих мер по устранению нарушений законодательства, способствующих им причин и условий, заключающихся в непредставлении проекта организации зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения по селу Поречье на экспертизу в территориальный отдел Роспотребнадзора в Углегорском районе. В удовлетворении остальной части административных исковых требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 12 марта 2020 года решение Углегорского городского суда Сахалинской области от 29 октября 2019 года в части признания незаконным представления заместителя Углегорского городского прокурора Рыбалка М.А. от 4 июня 2019 года N 7-17-2019 об устранении нарушений федерального законодательства в части требования о принятии МУП "Жилищно-коммунальное хозяйство Углегорского городского округа" исчерпывающих мер по устранению нарушений законодательства, способствующих им причин и условий, заключающихся в непредставлении проекта организации зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения по селу Поречье на экспертизу в территориальный отдел Роспотребнадзора в Углегорском районе, отменено и принято новое решение об отказе в удовлетворении требований. В остальной части решение суда оставлено без изменения.

19 июня 2020 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба МУП "ЖКХ УГО", поданная через Углегорский городской суд Сахалинской области 8 июня 2020 года, в которой ставится вопрос об отмене состоявшихся судебных постановлений и направлении дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

В обоснование своей позиции МУП "ЖКХ УГО" указало на нарушение судами первой и апелляционной инстанции норм материального и процессуального права. Так, согласно сложившейся судебной практики Верховного Суда РФ, основанной на правовой позиции Конституционного Суда РФ, внесение требований об устранении нарушений ненадлежащему лицу, неконкретизированность либо неисполнимость требований являются самостоятельным основанием для признания этих требований незаконными. Факт нарушений и наличия у прокурора оснований для внесения представления административным истцом не оспаривается, но представление внесено ненадлежащему лицу, не полномочному и не способному устранить данные нарушения. При этом, что конкретно должен сделать административный истец представление не содержит, в связи с чем имеется угроза привлечения МУП "ЖКХ УГО" к административной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение предписания.

Определением судьи Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 6 июля 2020 года кассационная жалоба МУП "ЖКХ УГО" передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 КАС РФ судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражения старшего прокурора Генеральной прокуратуры РФ ФИО6, письменные возражения прокурора Сахалинской области, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Частями 2 и 3 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. Суд кассационной инстанции не вправе исследовать и приобщать к материалам дела новые доказательства, устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были опровергнуты судом первой и апелляционной инстанции.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких оснований для пересмотра обжалуемого судебного постановления в кассационном порядке по результатам изучения доводов кассационной жалобы и административного дела не усматривается.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя из содержания пункта 1 части 2 статьи 227 КАС РФ решение, действия (бездействие) могут быть признаны незаконными при наличии одновременно двух условий: несоответствия решения, действий (бездействия) закону и нарушения таким решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

В соответствии со статьей 1 Закона Российской Федерации от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон Российской Федерации от 17 января 1992 года N 2202-1) прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов. При реализации возложенных функций прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 названного Закона, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений Закона (абзац четвертый пункт 3 статьи 22).

В силу пункта 1 статьи 24 Закона Российской Федерации от 17 января 1992 года N 2202-1, представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 24 февраля 2005 года N 84-О, само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд. При рассмотрении в судебном порядке дела об оспаривании представления прокурора прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований.

Как следует из материалов дела, в ходе проведенной Углегорской городской прокуратурой проверки по фактам, изложенным в публикации СМИ "Госпрограмма "Чистая вода" не спасла сахалинцев от марганца, железа, бора и собственных жидких отходов", установлено ненадлежащее исполнение МУП "ЖКХ УГО" полномочий по обеспечению качественным и безопасным водоснабжением населения, водоотведения. Так, в городе Углегорске очистные сооружения канализации представляют собой простые отстойники, которые практически не функционируют из-за износа и не выполняют функции очистки воды; обеззараживание стоков производится только на очистных сооружениях в портовой части города; проект нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов (НДС) в водные объекты - участок прибрежной зоны Татарского пролива и канал Масурао (участок реки Тухлянка) до настоящего времени не разработан, ранее разработанный проект не был согласован с органами Роспотребнадзора; из-за отсутствия санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии проекта санитарным нормам и правилам, решение о предоставлении водного объекта в пользование, с целью сброса сточных вод, не получено.

Также установлено, что в селе Поречье водопровод построен в 1965 году, его реконструкция не проводилась; источником водоснабжения является ручей Пореченский; в месте водозабора сооружена платина, емкость которой не определена; сооружения практически отсутствуют; обеззараживание производят путем поступления рабочего раствора гипохлорита кальция непосредственно в сеть протяженностью 8, 15 км; контакт по времени между хлором и обеззараживаемой водой не достаточен; водоотведение в селе Поречье обустроено таким образом, что стоки от жилых домов собираются в железобетонные септики и отстойники с последующим выпуском на рельеф; сооружения морально и физически устарели; проект нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов (НДС) в водные объекты на согласование в территориальный отдел Роспотребнадзора в Углегорском районе не представлялся. "Проект организации зон санитарной охраны источников водоснабжения и водоотводов питьевого назначения" по селу Поречье на экспертизу в территориальный отдел Роспотребнадзора в Углегорском районе МУП "ЖКХ УГО" не предоставлялся.

4 июня 2019 года по итогам вышеуказанной проверки заместителем Углегорского городского прокурора Рыбалка М.А. в адрес МУП "ЖКХ УГО" внесено представление об устранении нарушений федерального законодательства N 7-17-2019, а именно безотлагательно рассмотреть представление и принять исчерпывающие меры по устранению нарушений законодательства, причин и условий, им способствующих; решить вопрос о привлечении лиц, виновных в указанных нарушениях закона, к дисциплинарной ответственности; о результатах рассмотрения и принятых мерах сообщить в Углегорскую городскую прокуратуру в письменной форме с приложением необходимых документов в установленный законом месячный срок.

В суде первой и апелляционной инстанции установлено, и не оспаривалось административным истцом, что на основании договора аренды N 8 от 3 июля 2015 года, соглашения N22 от 10 мая 2018 года Комитетом по управлению муниципальной собственностью Углегорского городского округа передано в аренду МУП "ЖКХ УГО" муниципальное имущество, в том числе объекты инфраструктуры водоснабжения и водоотведения города Углегорска, села Поречье, для обеспечения уставной деятельности на срок до 31 декабря 2019 года.

Согласно пункту 2.1 Устава МУП "ЖКХ УГО" установлено, что предприятие создается в целях извлечения прибыли и обеспечения удовлетворения потребностей населения Углегорского района Сахалинской области в выполнении работ и предоставлении услуг по видам деятельности, указанным в пункте 2.3 настоящего Устава. Предприятие осуществляет, в том числе, такие виды деятельности, как: забор, очистка и распределение воды; забор и обработка сточных вод; разработка проектов тепло-, водо-, газоснабжения (пункт 2.3 Устава).

Статьей 42 Конституции Российской Федерации гарантировано право каждого на благоприятную окружающую среду.

Согласно части 1 статьи 11 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ) каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде.

В силу указанного закона водный объект - природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима.

Использование водных объектов (водопользование) - использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических лиц, юридических лиц.

Водопользователем признается физическое лицо или юридическое лицо, которым предоставлено право пользования водным объектом.

Условия водопользования установлены в главе 5 Водного кодекса РФ.

В соответствии со статьей 37 Водного кодекса РФ сброс сточных вод является одной из форм водопользования.

В силу части 1 статьи 44 Водного кодекса РФ использование водных объектов для целей сброса сточных вод и (или) дренажных вод осуществляется с соблюдением требований, предусмотренных названным Кодексом и законодательством в области охраны окружающей среды.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 39 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов.

В соответствии с абзацем третьем пункта 2 статьи 2 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" органы государственной власти и органы местного самоуправления, организации всех форм собственности, индивидуальные предприниматели, граждане обеспечивают соблюдение требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения за счет собственных средств.

Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 года N 881 определены обязательные требования к утверждению нормативов допустимого воздействия на водные объекты.

Согласно пункту 6.11 СанПиН 2.1.5.980-00 "Гигиенические требования к охране поверхностных вод" для объектов, сбрасывающих сточные воды, устанавливаются нормативы предельно допустимых сбросов веществ в водные объекты (ПДС), которые утверждаются специально уполномоченными органами по охране окружающей природной среды только после согласования с органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы.

Водопользователи обязаны, в том числе, обеспечивать контроль состава сбрасываемых сточных вод и качества воды водных объектов (пункт 6.12 СанПиН 2.1.5.980-00).

Санитарно-эпидемиологические требования к организации и эксплуатации зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения закреплены в санитарных правилах и нормативах "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02", утвержденны Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 26 февраля 2002 года (далее - СанПиН 2.1.4.1110-02).

Согласно пункту 1.3 СанПиН 2.1.4.1110-02 соблюдение санитарных правил является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.

Основной целью создания и обеспечения режима в зоне санитарной охраны является санитарная охрана от загрязнения источников водоснабжения и водопроводных сооружений, а также территорий, на которых они расположены (пункт 1.4 СанПиН 2.1.4.1110-02).

Оценив представленные сторонами доказательства в соответствии со статьей 84 КАС РФ, суды первой и апелляционной инстанции, принимая судебные акты, сослались на положения Закона Российской Федерации от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", Водного кодекса РФ, Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федерального закона от 30 марта 1999 года N52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", СанПиН 2.1.5.980-00 "Гигиенические требования к охране поверхностных вод", СанПиН 2.1.41110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения". При этом, суд апелляционной инстанции, отменяя в части решение суда первой инстанции, пришел к обоснованному выводу, что несоблюдение МУП "ЖКХ УГО", как организацией обеспечивающей водоснабжением и водоотведением Углегорский городской округ, требований действующего законодательства в области охраны окружающей среды, в том числе в части использования водного объекта в отсутствии решения о его предоставлении, в отсутствие утвержденных нормативов предельно допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты, а также в отсутствии утвержденных зон санитарной охраны, свидетельствует о законности оспариваемого представления в полном объеме.

Вопреки доводам кассационной жалобы, представление внесено надлежащему лицу, на которое возложена обязанность в силу его полномочий устранить нарушения, указанные в представлении, содержит конкретный перечень выявленных в ходе проверки нарушений. При этом, оспариваемым представление не возлагается на МУП "ЖКХ УГО" обязанность по строительству очистных сооружений.

Судебная коллегия Девятого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы судов, в оспариваемой части, правильными, мотивированными, основанными на законе, и не опровергнутыми доводами кассационной жалобы.

Несогласие МУП "ЖКХ УГО" с оценкой судами имеющихся в деле доказательств по сути направлено на переоценку установленных судами фактических обстоятельств дела и имеющихся в деле доказательств, что в силу статьи 329 КАС РФ выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами первой и апелляционной инстанций на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств с учетом всех доводов и возражений участвующих в деле лиц, а окончательные выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, в связи с чем, у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для отмены либо изменения принятого по делу судебного акта, предусмотренные статьей 328 КАС РФ.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 329-331 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Углегорского городского суда Сахалинской области от 29 октября 2019 года в части отказа в удовлетворении административных исковых требований, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 12 марта 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу МУП "Жилищно-коммунальное хозяйство Углегорского городского округа" - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи