Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 06 августа 2020 г. по делу N 8а-18235/2020[88а-18316/2020]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Шелудько В.В.

судей Усенко Н.В. и Карасовой Н.Х.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Калиманова О.А, действующего в интересах Дранко М.И, на решение Ростовского областного суда от 29 августа 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 3 декабря 2019 года по административному делу по административному исковому заявлению Дранко М.И. об оспаривании в части нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции Шелудько В.В, выслушав объяснение представителя Дранко М.И. по доверенности Калимановой О.А, настаивавшей на удовлетворении кассационной жалобы, объяснения представителя Собрания депутатов Кагальницкого сельского поселения Азовского района Ростовской области по доверенности Марченко Н.Г. и прокурора Костюка А.И, возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Дранко М.И. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующей часть II "Градостроительные регламенты" Правил землепользования и застройки Кагальницкого сельского поселения Азовского района Ростовской области, утвержденных решением Собрания депутатов Кагальницкого сельского поселения от 14 декабря 2012 года N 20 (в редакции решения N 85).

Решением Ростовского областного суда от 29 августа 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 3 декабря 2019 года, в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В кассационной жалобе, поданной в кассационный суд общей юрисдикции представителем Дранко М.И. по доверенности Калимановой О.А, ставится вопрос об отмене указанных судебных актов и приятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении требований иска.

Кассационная жалоба, поступившая в суд первой инстанции 3 июня 2020 года, определением судьи кассационной инстанции от 25 июня 2020 года с делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Выслушав объяснение представителя Дранко М.И. по доверенности Калимановой О.А, настаивавшей на доводах и кассационной жалобы и просившей направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, объяснения представителя Собрания депутатов Кагальницкого сельского поселения Азовского района Ростовской области по доверенности Марченко Н.Г. и прокурора Костюка А.И, полагавших судебные акты законными и обоснованными, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

Согласно пункту 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. Градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения (пункты 6, 7, 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Порядок установления территориальных зон, их виды и состав регулируются нормами статей 34, 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Разрешенное использование может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года N 540 утверждён классификатор видов разрешенного использования земельных участков. В соответствии с классификатором, определяются виды разрешенного использования земельных участков, устанавливаемые после вступления названного приказа в силу (пункт 2 приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года N 540).

Статьями 30-35 Градостроительного кодекса Российской Федерации урегулированы вопросы порядка подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений.

В силу части 12 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" до 1 января 2020 года орган местного самоуправления поселения, орган местного самоуправления городского округа обязаны внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными классификатором видов разрешенного использования земельных участков. При этом проведение публичных слушаний по проекту изменений, вносимых в правила землепользования и застройки, не требуется.

Как следует из материалов дела, административный истец Дранко М.И. на основании договора купли-продажи от 22 декабря 2018 года является собственником земельного участка с кадастровым номером N площадью 1223 кв. м категории земель населенных пунктов с видом разрешенного использования "личное подсобное хозяйство, для ведения личного подсобного хозяйства", расположенного по адресу: "адрес". Переход права собственности к Дранко М.И. зарегистрирован 23 января 2019 года.

Решением Собрания депутатов Кагальницкого сельского поселения от 14 декабря 2012 года N 20 утверждены Правила землепользования и застройки Кагальницкого сельского поселения Азовского района Ростовской области.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки земельный участок административного истца расположен в зоне Ж-1.

Решением Собрания депутатов Кагальницкого сельского поселения от 5 апреля 2019 года N 85 "Об утверждении внесения изменений в правила землепользования и застройки Кагальницкого сельского поселения Азовского района Ростовской области" в часть II Правил землепользования и застройки "Градостроительные регламенты" внесены изменения в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утверждённым приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года N 540.

В силу части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 7, пункта 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в редакциях, действовавших на момент утверждения Правил землепользования и застройки, их утверждение относилось к компетенции представительного органа местного самоуправления поселения.

В соответствии с пунктом 20 части 1 и частями 3, 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в редакции, действующей на дату принятия решения N 85, утверждение правил землепользования и застройки на территориях сельских поселений отнесено к вопросам местного значения соответствующего муниципального района.

В соответствии с частью 4 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", частью 4 статьи 12 Областного закона Ростовской области от 28 декабря 2005 года N 436-ЗС "О местном самоуправлении в Ростовской области", органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения.

Согласно материалам дела, решение N 85 принято на основании положений соглашения о передаче полномочий в области градостроительства, заключенного 11 марта 2019 года между Азовским муниципальным районом и администрацией Кагальницкого сельского поселения.

Установив и проверив фактические обстоятельства дела, проанализировав положения Устава Кагальницкого сельского поселения, применив приведенные нормы закона, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что доводы представителя административного истца, подвергавшего сомнению факт официального опубликования соглашения о передаче полномочий в области градостроительства, заключенного 11 марта 2019 года, не нашли своего подтверждения, а оспариваемый нормативный правовой акт - принят представительным органом местного самоуправления в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением установленных процедур его принятия и требований законодательства к форме соответствующих нормативных правовых актов.

Частями 2 и 3 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

Принимая обжалуемое решение, суд первой инстанции исходил из положений статьи 52 Устава муниципального образования "Кагальницкое сельское поселение", в силу которой муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, по общему правилу, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) за исключением случаев, когда иной срок их вступления в силу предусмотрен самим актом, федеральным и (или) областным законом.

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных нормативных правовых актов Кагальницкого сельского поселения утвержден решением Собрания депутатов этого поселения от 5 октября 2016 года N 153 (далее - Порядок).

Согласно Уставу муниципального образования и названному Порядку, официальное опубликование муниципальных нормативных правовых актов осуществляется в районной газете Азовского района "Приазовье" либо в областном периодическом печатном издании - газете "данные изъяты" (в сельском муниципальном образовании не имеется собственного печатного издания). Официальное обнародование - путем доведения до всеобщего сведения жителей Кагальницкого сельского поселения по адресу размещения информационного стенда, указанному в Порядке, в течение не менее 14 календарных дней, после чего оригинал документа хранится в администрации, копия передается в библиотеку сельского поселения, которые обеспечивают возможность беспрепятственного ознакомления граждан с текстом акта. По результатам официального обнародования муниципальных правовых актов составляется заключение, в котором указываются формы и сроки обнародования.

Пунктом 2 решения N 85 предусмотрено его размещение на официальном сайте Кагальницкого сельского поселения "данные изъяты".

Суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что системное толкование приведенных норм свидетельствует о том, что доведение содержания нормативного правового акта до всеобщего сведения допускается в сельском поселении в равной мере как путем официального опубликования, так и путем официального обнародования акта. В случаях, когда акт был и официально обнародован, и официально опубликован, для определения даты вступления его в силу правовое значение будет иметь дата первого доведения его до сведения населения общедоступным способом при опубликовании или обнародовании.

Из заключения главы Кагальницкого сельского поселения от 26 апреля 2019 года следует, что обнародование решения N 85 производилось путем доведения текста данного акта до сведения населения в печатном виде на информационном стенде, находящемся по адресу, указанному в Порядке, в период с 5 апреля 2019 года по 26 апреля 2019 года.

В газете "Приазовье" нормативный правовой акт официально опубликован 12 июня 2019 года (N 24).

Согласно справке организации - администратора официального сайта Кагальницкого сельского поселения решение N 85 размещено на указанном сайте 15 мая 2019 года.

Принимая во внимание срок официального обнародования решения N 85, несоблюдение срока опубликования его в периодическом печатном издании, установленного статьей 52 Устава муниципального образования, равно как и дата его размещения на официальном сайте администрации сельского поселения, не влияют на определение даты его вступления в силу.

Указание в решении Собрания депутатов от 5 апреля 2019 года N 85 на момент его вступления в силу - с момента его принятия, не является основанием для признания оспариваемого акта недействующим, учитывая, что дата принятия решения N 85, как установлено судом, совпадает с датой его официального обнародования.

Несоответствие Правил землепользования и застройки, в редакции решения N 85, в части определения основных видов разрешенного использования земельных участков, не предусматривающих размещение магазинов в зоне жилой застройки Ж-1, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не выявлено.

При таких обстоятельствах суды нижестоящих инстанций пришли к обоснованному выводу об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Поскольку судами нижестоящих инстанций не были допущены неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, а изложенные в обжалованных судебных актах выводы соответствуют обстоятельствам административного дела, судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения требований кассационной жалобы.

Руководствуясь статьей 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ростовского областного суда от 29 августа 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 3 декабря 2019 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 6 августа 2020 года.

Председательствующий В.В. Шелудько

Судьи Н.В. Усенко

Н.Х. Карасова