Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 06 августа 2020 г. по делу N 8а-18310/2020[88а-18296/2020]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Шелудько В.В.

судей Усенко Н.В. и Карасовой Н.Х.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Бутенко О.Н, действующего в своих интересах и интересах Нови Д.Б. и Левшина К.В, на решение Ростовского областного суда от 21 ноября 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 14 апреля 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению Бутенко О.Н, Левшина К.В. и Нови Д.Б. об оспаривании постановления Правительства Ростовской области.

Заслушав доклад судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции Шелудько В.В, выслушав объяснение участвовавшей в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи, представителя правительства Ростовской области по доверенности Венецкой Е.И, и объяснение прокурора Костюка А.И, возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Бутенко О.Н, Левшин К.В, Нови Д.Б. обратились в суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе судебного разбирательства, о признании недействующим постановления Правительства Ростовской области от 26 октября 2018 года N 673 "Об утверждении проекта планировки прибрежных территорий р. Темерник, расположенных в г. Ростове-на-Дону, Мясниковском и Аксайском районах Ростовской области (от истока р. Темерник, расположенного восточнее с. Большие Салы Мясниковского района, до впадения в р. Дон) (I этап)" в части пересечения установленными на листах N 1, 2 приложения N 3 и в таблице N 3 приложения N 4 точками N 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25 красной линии N 10 границ земельного участка с кадастровым номером N (далее - постановление Правительства Ростовской области от 26 октября 2018 года N 673).

Решением Ростовского областного суда от 21 ноября 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 14 апреля 2020 года, в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В кассационной жалобе, поданной в кассационный суд общей юрисдикции Бутенко О.Н, действующим в своих интересах, а также в интересах Нови Д.Б. и Левшина К.В, ставится вопрос об отмене указанных судебных актов и приятии по делу нового решения об удовлетворении требований иска.

Кассационная жалоба, поступившая в суд первой инстанции 25 мая 2020 года, определением судьи кассационной инстанции от 26 июня 2020 года с делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы дела, выслушав объяснение представителя правительства Ростовской области по доверенности Венецкой Е.И. и объяснение прокурора Костюка А.И, полагавших обжалуемые судебные акты законными и обоснованными, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

Правоотношения в сфере градостроительной деятельности на федеральном уровне регламентированы Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно, относится, как следует из содержания подпункта 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в том числе утверждение схем территориального планирования субъекта Российской Федерации, документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, региональных нормативов градостроительного проектирования.

Законодательное разграничение полномочий в градостроительной деятельности закреплено также статьями 6, 7, 8 ГрК РФ, определяющими соответственно полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в этой сфере.

При рассмотрении и разрешении административного дела, исходя из положений статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Областного закона Ростовской области от 1 августа 2011 года N 635-ЗС "О Правительстве Ростовской области", судебными инстанциями сделан правомерный вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят компетентным органом в пределах полномочий, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

При проверке соответствия содержания постановления Правительства Ростовской области от 26 октября 2018 года N 673 в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, установлено следующее.

Согласно статье 2 ГрК РФ принципами градостроительной деятельности являются, в частности, принципы обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.

Документами территориального планирования являются схемы территориального планирования и генеральные планы. Правила землепользования и застройки относятся к документам градостроительного зонирования, разрабатываются в целях создания условий для планировки территорий муниципальных образований и включают в себя градостроительные регламенты, предусматривающие ограничения градостроительной деятельности в зависимости от целей использования земельных участков, их размеров, а также предельных параметров разрешенного строительства, высоты и объема объектов капитального строительства, плотности застройки (глава 4 ГрК РФ).

Реализация документов территориального планирования осуществляется, в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ).

В силу части 1 статьи 41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Видами документации по планировке территории являются проект планировки территории и проект межевания территории.

Порядок подготовки и утверждения документации по планировке территории (включая процедуры согласования его проекта) регламентированы статьей 45 ГрК РФ.

Согласно частям 1, 3, 6 статьи 45 ГрК РФ уполномоченные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают подготовку документации по планировке территории на основании документов территориального планирования субъекта Российской Федерации, если такими документами предусмотрено размещение объектов регионального значения.

Частями 1 и 2 статьи 41.1 ГрК РФ предусмотрено, что подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении выделяемых проектом планировки территории одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, определенных правилами землепользования и застройки территориальных зон и (или) установленных схемами территориального планирования муниципальных районов, генеральными планами поселений, городских округов функциональных зон. При подготовке документации по планировке территории до установления границ зон с особыми условиями использования территории учитываются размеры этих зон и ограничения по использованию территории в границах таких зон, которые устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с частью 10 статьи 45 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки (за исключением подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение линейных объектов) в соответствии с программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программами комплексного развития транспортной инфраструктуры, программами комплексного развития социальной инфраструктуры, нормативами градостроительного проектирования, требованиями технических регламентов, сводов правил с учетом материалов и результатов инженерных изысканий, границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий.

В силу положений части 12.1 статьи 45 ГрК РФ уполномоченные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случаях, предусмотренных частями 3, 3.1 и 4.2 настоящей статьи, осуществляют проверку документации по планировке территории на соответствие требованиям, указанным в части 10 настоящей статьи, в течение тридцати дней со дня поступления такой документации и по результатам проверки принимают решение об утверждении такой документации или о направлении ее на доработку. Органы местного самоуправления в случаях, предусмотренных частями 4 и 4.1 настоящей статьи, осуществляют проверку документации по планировке территории на соответствие требованиям, указанным в части 10 настоящей статьи, в течение тридцати дней со дня поступления такой документации и по результатам проверки принимают решение о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний по такой документации, а в случае, предусмотренном частью 5.1 статьи 46 настоящего Кодекса, об утверждении такой документации или о направлении ее на доработку.

Исходя из положений статьи 42 ГрК РФ проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию. Основная часть проекта планировки территории включает чертеж или чертежи планировки территории; положение о характеристиках планируемого развития территории; положение об очередности планируемого развития территории, содержащее этапы проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения. Материалы по обоснованию проекта планировки территории содержат схему, отображающую местоположение существующих объектов капитального строительства, в том числе линейных объектов, объектов, подлежащих сносу, объектов незавершенного строительства, а также проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам.

Из приведенных правовых норм следует, что нормативная регламентация градостроительной деятельности носит комплексный характер, при этом проект планировки территории должен соответствовать действующим документам территориального планирования, а также нормативам градостроительного проектирования.

Как следует из материалов дела, земельный участок с кадастровым номером N площадью 9 136 кв. м, категории земель населенных пунктов, с видом разрешенного использования "эксплуатация производственных помещений", расположенный по адресу: "адрес", поставлен на кадастровый учет 14 мая 2002 года.

На основании договора аренды земельного участка с множественностью лиц на стороне арендатора от 26 октября 2004 года N 26509, дополнительных соглашений N 1 от 15 апреля 2019 года, N 2.2 от 20 сентября 2019 года Бутенко О.Н, Левшин К.В, Нови Д.Б. являются арендаторами земельного участка с кадастровым номером N в связи с регистрацией права собственности данных лиц на расположенные на земельном участке здания.

Генеральным планом города Ростова-на-Дону, утвержденным решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 апреля 2007 года N 251, предусмотрена выделенная для формирования многофункциональной застройки с высокой степенью озеленения путем разработки документации по планировке территории зона трансформации территории вдоль реки Темерник, в границах которой находится земельный участок с кадастровым номером N.

Проект планировки прибрежных территорий р. Темерник, расположенных в г. Ростове-на-Дону, Мясниковском и Аксайском районах Ростовской области (от истока р. Темерник, расположенного восточнее с. Большие Салы Мясниковского района, до впадения в р. Дон) (I этап) разработан в соответствии с распоряжением Правительства Ростовской области от 1 марта 2017 года N 96 "О разработке проекта планировки и проекта межевания прибрежных территорий р. Темерник, расположенных в г. Ростове-на-Дону, Мясниковском и Аксайском районах Ростовской области (от истока р. Темерник, расположенного восточнее с. Большие Салы Мясниковского района, до впадения в р. Дон) (I этап)".

Согласно положению о характеристиках планируемого развития прибрежных территорий р. Темерник приложения N 4 проект планировки подготовлен в целях реализации мероприятий дорожной карты реабилитации р. Темерник с обустройством в прибрежной зоне объекта регионального значения - специализированной особо охраняемой природной территории - непрерывного экологического парка на территориях г. Ростова-на-Дону, Мясниковского и Аксайского районов Ростовской области, установления границ территорий общего пользования вдоль береговых полос.

Утвержденными в целях создания условий для устойчивого развития и планировки территорий муниципального образования, сохранения окружающей среды, обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 21 декабря 2018 года N 605 Правилами землепользования и застройки города Ростова-на-Дону земельный участок с кадастровым номером 61:44:0061766:3 отнесен к территориальной зоне многофункциональной застройки вдоль реки Темерник (МФ-3), в границах которой предусмотрено осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории.

Пересечением установленными на листах N 1, 2 приложения N 3 и в таблице N 3 приложения N 4 точками N 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25 красной линии N 10 границ земельного участка с кадастровым номером 61:44:0061766:3 не нарушены права, свободы и законные интересы административных истцов.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 1 части 3 статьи 42 ГрК РФ красные линии отображаются в основной части проекта планировки территории.

Согласно пункту 11 статьи 1 ГрК РФ в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого постановления, красные линии - линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов.

Территориями общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (пункт 12 статьи 1 ГрК РФ).

В силу пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Частью 6 статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что полоса земли вдоль береговой линии (границы водного объекта) водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет двадцать метров, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров.

Являясь водным объектом общего пользования, река Темерник имеет протяженность более 30 километров.

Оспариваемый в части проект планировки прибрежных территорий р. Темерник подготовлен в соответствии с распоряжением Правительства Ростовской области от 1 марта 2017 года N 96 "О разработке проекта планировки и межевания прибрежных территорий р. Темерник, расположенных в г. Ростове-на-Дону, Мясниковском и Аксайском районах Ростовской области (от истока р. Темерник, расположенного восточнее с. Большие Салы Мясниковского района, до впадения в р. Дон) (I этап) и находится в системном единстве с документами территориального планирования и градостроительного зонирования.

Поворотные точки N 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25 красной линии N 10 определены проектом планировки прибрежных территорий с учетом требования закона о ширине береговой полосы водного объекта р. Темерник.

Несостоятелен довод административных истцов о нарушении права пользования земельным участком установлением красной линии, поскольку из градостроительного плана земельного участка от 24 июля 2019 года следует, что 5% его площади (477 кв. м из 9 136 кв. м) находится в зоне с особыми условиями использования территории - в границах береговой полосы р. Темерник.

В силу части 8 статьи 36 ГрК РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

С учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования определяют стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, содержат в себе долгосрочные ориентиры их развития, и призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий, сохранением окружающей среды, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

В своей прецедентной практике Европейский Суд по правам человека неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, должна осуществляться с соблюдением требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципа равенства (части 1 и 2 статьи 19), в силу которых различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для этих целей правовые средства соразмерны им (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июня 2006 года N 6-П, от 15 октября 2012 года N 21-П).

Таким образом, приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, на которой планируется строительство, реконструкция объекта регионального значения. При этом реализация этой цели осуществляется в рамках закрепленных в законодательстве гарантий и механизмов защиты прав собственников, к которым в частности относится механизм компенсации причиненного ущерба.

При таких обстоятельствах суды нижестоящих инстанций пришли к обоснованному выводу об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Поскольку судами нижестоящих инстанций не были допущены неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, а изложенные в обжалованных судебных актах выводы соответствуют обстоятельствам административного дела, судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения требований кассационной жалобы.

Руководствуясь статьей 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ростовского областного суда от 21 ноября 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 14 апреля 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 6 августа 2020 года.

Председательствующий В.В. Шелудько

Судьи Н.В. Усенко

Н.Х. Карасова