Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 30 июля 2020 г. по делу N 66а-425/2020

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Гылкэ Д.И, судей Рассказовой Г.В, Фофонова А.С.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Кирилловым Н.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-197/2019 (УИД 05OS0000-01-2019-000214-84) по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Тепличное" о признании не действующими Генерального плана городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", утвержденного решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 26 мая 2016 г. N 9-4, и Правил землепользования и застройки городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", утвержденных решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 26 мая 2016 г. N 9-5, в части отнесения земельного участка к нескольким функциональным и нескольким территориальным зонам

по апелляционной жалобе Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" на решение Верховного Суда Республики Дагестан от 30 декабря 2019 г, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Гылкэ Д.И, заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Калиниченко А.В, полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

общество с ограниченной ответственностью "Тепличное" (далее также - ООО "Тепличное", Общество) обратилось в Верховный Суд Республики Дагестан с административным исковым заявлением о признании не действующими приложения к Генеральному плана городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (далее также - Генеральный план), утвержденному решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 26 мая 2016 г. N 9-4 (далее также - Решение N 9-4), приложения к Правилам землепользования и застройки городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (далее также - Правила землепользования и застройки), утвержденным решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 26 мая 2016 г. N 9-5 (далее также - Решение N 9-5), в части установления в границах принадлежащего Обществу земельного участка с кадастровым номером 05:40:000025:4563 четырех функциональных и четырех территориальных зон.

В обоснование своих требований ООО "Тепличное" указало, что установление Генеральным планом в отношении данного земельного участка одновременно четырех функциональных зон: зоны крупных торговых комплексов, рынков и культурно-досугового значения (О2), зоны озелененных территорий общего пользования (Р2), зоны детских, дошкольных и общеобразовательных учреждений (О7), зоны объектов транспортной инфраструктуры (ИТ2), а Правилами землепользования и застройки четырех территориальных зон: зоны крупных торговых комплексов, рынков и культурно-досугового значения (О2), зоны озелененных территорий общего пользования (Р2), зоны детских, дошкольных и общеобразовательных учреждений (О7), зоны объектов транспортной инфраструктуры (ИТ2) противоречит требованиям части 4 статьи 30, части 2 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, нарушает права Общества на свободное владение и пользование земельным участком, создает препятствия в осуществлении на нем градостроительной, иной хозяйственной деятельности.

Решением Верховного Суда Республики Дагестан от 30 декабря 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено; судом признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу приложение к Генеральному плану в части установления четырех функциональных зон на земельном участке с кадастровым номером 05:40:000025:4563, расположенном по адресу: г. Махачкала, ул. Даганова, 139, приложение к Правилам землепользования и застройки в части установления четырех территориальных зон на этом же земельном участке; на Собрание депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" возложена обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим в части.

В апелляционной жалобе Собрание депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" просит отменить обжалуемый судебный акт и принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления отказать. По мнению административного ответчика, в результате удовлетворения заявленных требований на принадлежащий административному истцу земельный участок не будет распространяться какой-либо градостроительный регламент, что в свою очередь не приведет к защите прав и законных интересов его собственника на осуществление градостроительной, инвестиционной и иной хозяйственной деятельности. Кроме того, автор апелляционной жалобы выражает несогласие с возложенной на него судом обязанностью принять соответствующий нормативный правовой акт без задействования в данном процессе Администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", к компетенции которой относится подготовка проектов генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа.

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов ООО "Тепличное", участвующим в деле прокурором представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения административного дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме. Представители ООО "Тепличное", Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" ходатайствовали о рассмотрении административного дела в апелляционном порядке в их отсутствие.

В соответствии с положениями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также -КАС РФ) судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело при данной явке.

Заслушав заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы и возражений, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

В соответствии со статьей 49 Закона Республики Дагестан от 13 января 2005 г. N 6 "О статусе муниципальных образований Республики Дагестан", Законом Республики Дагестан от 30 апреля 2015 г. N 43 "О статусе городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", статусе и границах внутригородских районов в составе городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Республики Дагестан" муниципальное образование "город Махачкала" является городским округом с внутригородским делением.

Как установлено судом и усматривается из материалов административного дела, в том числе дополнительно представленных суду апелляционной инстанции, Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом с соблюдением процедуры, в надлежащей форме, официально опубликованы в установленном порядке и по этим основаниям не оспариваются.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ установлено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Пунктом 5 статьи 1 ГрК РФ установлено, что функциональными зонами являются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

Согласно статье 23 ГрК РФ генеральный план, в частности, содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

Градостроительное зонирование ГрК РФ определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 части 1 статьи 1 ГрК РФ).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), отражающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Судом установлено и из материалов административного дела следует, что ООО "Тепличное" является собственником земельного участка с кадастровым номером 05:40:000025:4563 площадью 1299419, 43 кв. м, расположенного по адресу: Республика Дагестан, г. Махачкала, ул. Даганова, 139, поставленного на кадастровый учет 16 декабря 2014 г, с видом разрешенного использования в соответствии постановлениями Администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 22 апреля 2016 г. N 423 и от 6 сентября 2016 г. N 1852 - "среднеэтажная жилая застройка".

В соответствии с картой функциональных зон Генерального плана, являющейся приложением к Решению N 9-4, данный земельный участок отнесен к четырем функциональным зонам: зоне крупных торговых комплексов, рынков и культурно - досугового значения (О2), зоне озелененных территорий общего пользования (Р2), зоне многоквартирной среднеэтажной жилой застройки (Ж2), зоне объектов транспортной инфраструктуры (ИТ2).

Согласно карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки, являющейся приложением к Решению N 9-5, в границах принадлежащего Обществу земельного участка расположены следующие территориальные зоны: зона крупных торговых комплексов; рынков и культурно-досугового значения (О2), зона озелененных территорий общего пользования (Р2), зона многоквартирной среднеэтажной жилой застройки (Ж2), зона объектов транспортной инфраструктуры (ИТ2).

Границы приведенных функциональных и территориальных зон в пределах указанного земельного участка совпадают.

Разрешая настоящее административное дело, суд правильно пришел к выводу об обоснованности заявленных ООО "Тепличное" требований, поскольку оспариваемые положения Генерального плана и Правил землепользования и застройки в части установления в границах вышеуказанного земельного участка одновременно различных функциональных и территориальных зон противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, создают неопределенность его правового режима и ограничивают права административного истца на использование земельного участка по конкретному назначению.

В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон (часть 1 статьи 35 ГрК РФ).

Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ в редакции Федерального закона от 2 августа 2019 г. N 283-ФЗ).

В части 2 статьи 85 ЗК РФ также содержится требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Поскольку территориальное зонирование земельного участка с кадастровым номером 05:40:000025:4563 не отвечает требованиям принадлежности только к одной территориальной зоне, то Правила землепользования и застройки в этой части приняты в нарушение действующего законодательства.

При этом, согласно пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ.

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии с положениями статей 34 и 35 ГрК РФ.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется при их несоответствии генеральному плану муниципального образования.

Поскольку при корректировке Правил землепользования и застройки в части отнесения земельного участка к одной из установленных территориальных зон приведет к несоответствию с Генеральным планом в части нахождения этого земельного участка в нескольких функциональных зонах, то в этой части оспариваемые положения Генерального плана не могут быть признаны соответствующими нормам, имеющим большую юридическую силу.

Судом первой инстанции обоснованно отклонен довод административного ответчика, повторяющийся в апелляционной жалобе, о том, что удовлетворение заявленных требований не приведет к защите нарушенного права Общества, так как в этом случае на земельный участок не будет распространяться действие какого-либо градостроительного регламента, поскольку данное суждение не исключает противоречие оспариваемых в части нормативных актов нормам федерального законодательства, имеющим большую юридическую силу, и не может служить основанием для отказа в удовлетворении административного иска.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений (статья 85 ЗК РФ).

С учетом положений статей 34, 40, 56, 65 Правил землепользования и застройки суд правильно пришел к выводу о том, что территориальные зоны: зона крупных торговых комплексов; рынков и культурно-досугового значения (О2), зона озелененных территорий общего пользования (Р2), зона многоквартирной среднеэтажной жилой застройки (Ж2), зона объектов транспортной инфраструктуры (ИТ2), в границах которых расположен земельный участок административного истца, имеют различные градостроительные регламенты.

Нахождение земельного участка в нескольких территориальных зонах в рамках действующего правового регулирования означает сохранение неопределенности его правового режима, что ограничивает право административного истца на использование по назначению принадлежащего ему на праве собственности земельного участка.

Оспаривание нормативного правового акта является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций. Нормативный правовой акт, не соответствующий федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не должен подлежать применению для регулирования тех или иных общественных отношений. В этой связи последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части.

В целях защиты прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, в том числе и административного истца, исключения недостаточной правовой урегулированности административных и иных публичных правоотношений, выявленной в связи с признанием нормативных правовых актов не действующими в части, вопреки доводам апелляционной жалобы судом правомерно возложена обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим в части, именно на Собрание депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", как на представительный орган, принявший оспариваемые нормативные правовые акты, что полностью соответствует положениям части 4 статьи 216 КАС РФ.

Иные доводы апелляционной жалобы также не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, и на вывод суда о противоречии муниципальных правовых актов федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, не влияют.

Судебная коллегия считает, что судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям, предусмотренные статьей 310 КАС РФ основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного Суда Республики Дагестан от 30 декабря 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи