Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 14 июля 2020 г. по делу N 66а-691/2020

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Гылкэ Д.И, судей Рассказовой Г.В, Печуриной Ю.А.

при секретаре судебного заседания Сапожниковой А.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 2а-4/2020 (УИД 91OS0000-01-2019-000180-73) по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Транс-Лизинг" о признании не действующим в части решения 75 сессии Ялтинского городского совета Республики Крым 1 созыва от 3 декабря 2018 г. N 3 "Об утверждении генерального плана муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым"

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Транс-Лизинг" на решение Верховного Суда Республики Крым от 10 февраля 2020 г, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Гылкэ Д.И, объяснения представителя Государственного унитарного предприятия Республики Крым "Производственно-аграрное объединение "Массандра" Пупко К.Н, возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кондрашовой И.В, полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

общество с ограниченной ответственностью "Транс-Лизинг" (далее также -ООО "Транс-Лизинг", Общество) обратилось в Верховный Суд Республики Крым с административным исковым заявлением о признании не действующим с момента принятия Генерального плана муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, утвержденного решением 75 сессии Ялтинского городского совета Республики Крым 1 созыва от 3 декабря 2018 г. N 3 "Об утверждении генерального плана муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым" (далее также - Решение N 3, Генеральный план), в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами 90:25:050801:466, 90:25:050801:693, 90:25:050801:694, 90:25:050801:695, 90:25:050801:696, 90:25:050801:697 и 90:25:050801:698 к территории с неурегулированной градостроительной ситуацией.

В обоснование требований указано, что ООО "Транс-Лизинг" является собственником земельных участков с кадастровыми номерами 90:25:050801:693, 90:25:050801:694, 90:25:050801:695, 90:25:050801:696, 90:25:050801:697, а также арендатором земельного участка с кадастровым номером 90:25:050801:466, на которых Обществом начато строительство многоквартирного жилого дома в соответствии с декларацией о начале выполнения строительных работ, зарегистрированной в Службе государственного строительного надзора Республики Крым 20 февраля 2016 г. N РК 08316005638. Отнесение Генеральным планом перечисленных земельных участков к "территориям, исключенным из проекта генерального плана, относящимся к несогласованным вопросам по результатам решения согласительной комиссии - территории неурегулированной градостроительной ситуации" противоречит пункту 5 статьи 1, пунктам 1, 2, 4 статьи 2, части 4 статьи 3, частям 10, 11 статьи 25, пункту 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктам 20, 21 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации, а также нарушает права и законные интересы Общества в градостроительной и земельно-имущественной сферах по освоению земельного участка в соответствии с его назначением, запланированными параметрами строительства и площадью застройки.

Решением Верховного Суда Республики Крым от 10 февраля 2020 г. заявленные требования оставлены без удовлетворения.

В апелляционной жалобе представитель административного истца, ссылаясь на несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела, неверное применение судом норм материального права, нарушение норм процессуального права, просит отменить судебный акт суда первой инстанции и принять новое решение, которым удовлетворить административное исковое заявление.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Министерством сельского хозяйства Республики Крым, Государственным унитарным предприятием Республики Крым "Производственно-аграрное объединение "Массандра" (далее - ФГУП "ПАО "Массандра"), начальником отдела прокуратуры Республики Крым представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения административного дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии с положениями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также -КАС РФ) судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело при данной явке.

Заслушав объяснения представителя заинтересованного лица, заключение прокурора Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы и возражений, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты. При этом в соответствии с частью 4 статьи 7 названного закона муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа (пункт 1 части 3 статьи 8, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ).

В соответствии со статьей 1 Закона Республики Крым от 05 июня 2014 г. N 15-ЗРК "Об установлении границ муниципальных образований и статусе муниципальных образований в Республике Крым" муниципальное образование город Ялта наделен статусом городского округа - городской округ Ялта.

Исходя из положений приведенных правовых норм, а также пункта 29 части 1 статьи 10, части 1 статьи 28, части 2 статьи 29, частей 1 и 2 статьи 70 Устава муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, принятого решением Ялтинского городского совета Республики Крым от 22 сентября 2017 г. N 1, суд первой инстанции правомерно признал, что Генеральный план принят уполномоченным органом в пределах предоставленной компетенции. Также суд установил, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в установленной форме, надлежащим образом доведен до всеобщего сведения, процедура его принятия, установленная статьями 23-25 ГрК РФ, соблюдена.

Судом установлено и из материалов административного дела следует, что в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 25 ГрК РФ, предусматривающим обязательность согласования проекта генерального плана с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится поселение или городской округ, если предусматривается в соответствии с указанным проектом включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения или исключение из границ этих населенных пунктов земельных участков, которые планируется отнести к категории земель сельскохозяйственного назначения, проект Генерального плана проходил процедуру согласования с исполнительным органом государственной власти Республики Крым, к компетенции которого, в том числе отнесено согласование в установленном законодательством порядке генеральных планов, - Министерством строительства и архитектуры Республики Крым (пункты 1.1, 1.3 Положения о Министерстве строительства и архитектуры Республики Крым, утвержденного постановлением Совета министров Республики Крым от 27 июня 2014 г. N 156).

Проект Генерального плана не был согласован Министерством сельского хозяйства Республики Крым (заключение от 11 сентября 2018 г. N 11/4226-17/1/1/1), Министерством имущественных и земельных отношений Республики Крым (заключение от 10 сентября 2018 г. N 18402/01-10/5/1/1), Министерством экономического развития Республики Крым (заключение от 7 сентября 2018 г. N 100/12757/2), Министерством транспорта Республики Крым (заключение от 7 сентября 2018 г. N 05-16/5156/1/3/1/2).

В частности, отказ в согласовании проекта Генерального плана Министерством сельского хозяйства Республики Крым обоснован тем, что включение в границы населенных пунктов городского округа Ялта Республики Крым обозначенных в схемах земельных участков приведет к непосредственному примыканию планируемой жилой зоны к сельскохозяйственной зоне многолетних насаждений, что может являться нарушением санитарных требований, необходимых для обеспечения здоровья населения в период химических обработок; включение земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов допускается при подтверждении исключительности такого случая и/или непригодности их использования для ведения сельского хозяйства; изменение функционального назначения земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в пользовании ФГУП "ПАО "Массандра", без согласования с Управлением делами Президента Российской Федерации, в ведении которого находится предприятие.

В силу части 9 статьи 25 ГрК РФ в случае поступления от одного или нескольких указанных в части 7 названной нормы органов заключений, содержащих положения о несогласии с проектом генерального плана с обоснованием принятого решения, глава местной администрации городского округа в течение тридцати дней со дня истечения установленного срока согласования проекта генерального плана принимает решение о создании согласительной комиссии. Максимальный срок работы согласительной комиссии не может превышать три месяца.

Во исполнение приведенных правовых предписаний постановлением Администрации города Ялта Республики Крым от 14 сентября 2018 г. N 1719-п "О создании согласительной комиссии по согласованию генерального плана муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым" создана соответствующая комиссия, утвержден порядок ее работы, а также состав (далее - Согласительная комиссия), на заседании которой 22 октября 2018 г. рассмотрен вопрос об урегулировании замечаний, послуживших основанием для подготовки заключения об отказе в согласовании проекта генерального плана муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым и принятии взаимоприемлемых решений; вопросы, указанные в заключении Министерства сельского хозяйства Республики Крым от 11 сентября 2018 г. N 11/4226-17/1/1/1 и в заключении Министерства имущественных и земельных отношений Республики Крым от 10 сентября 2018 г. N 18402/01-10/5/1/1 отнесены к несогласованным вопросам, соответствующая информация отображена в карте разногласий по внесению изменений в проект генерального плана, а также в материалах проекта Генерального плана с условным обозначением "территории, исключенные из проекта генерального плана, относящиеся к несогласованным вопросам по результатам решения согласительной комиссии - территории неурегулированной градостроительной ситуации", решение о которых будет принято после подготовки предложений о внесении изменений в генеральный план и утверждения их в установленном порядке.

По итогам заседания Согласительной комиссией принято решение согласовать проект генерального плана с отнесением изложенных при рассмотрении на заседании комиссии вопросов N 1 и N 2 повестки дня с формулировкой "Территории, исключенные из проекта генерального плана, относящиеся к несогласованным вопросам по результатам решения согласительной комиссии - территории неурегулированной градостроительной ситуации" и с предложением об исключении этих несогласованных вопросов из проекта генерального плана, путем их отображения в материалах проекта генерального плана и карте разногласий, в целях фиксации до момента их согласования в установленном порядке.

Проект Генерального плана согласован Министерством строительства и архитектуры Республики Крым (письмо от 26 октября 2018 г. N 5687/02), с условием, что при его утверждении, в том числе будут учтены замечания региональных министерств и ведомств Республики Крым согласно требованиям ГрК РФ, приказа Минэкономразвития России от 21 июля 2016 г. N 460 "Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования" и иных требований законодательства; решения согласительных комиссий, созданных главой администрации муниципального образования на основании статьи 25 ГрК РФ на предмет урегулирования разногласий по представленным замечаниям на проект генерального плана; при направлении проекта генерального плана на утверждение в представительный орган местного самоуправления к направляемым материалам согласно пунктам 10-12 статьи 25 ГрК РФ включить неотъемлемым приложением карту с фиксацией неурегулированных и несогласованных вопросов (замечаний) при их наличии, а также план урегулирования указанных замечаний, разработанных на основании решений согласительных комиссий, согласно установленной Минстроем Крыма форме, направленной письмом от 17 сентября 2018 г. N 2492/02-15.

Решением N 3 Генеральный план утвержден с учетом указанных рекомендаций.

Согласно карте функциональных зон городского округа с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального, регионального и местного значения Генерального плана принадлежащие ООО "Транс-Лизинг" земельные участки с кадастровыми номерами 90:25:050801:466, 90:25:050801:693, 90:25:050801:694, 90:25:050801:695, 90:25:050801:696, 90:25:050801:697 и 90:25:050801:698 вошли в территории, исключенные из проекта генерального плана, относящиеся к несогласованным вопросам по результатам решения Согласительной комиссии - территории неурегулированной градостроительной ситуации.

При этом проектом Генерального плана, вынесенным на общественные обсуждения, вышеуказанные земельные участки были отнесены к функциональной зоне среднеэтажной многоквартирной жилой застройки.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, что отнесение принадлежащих Обществу земельных участков к территориям, указанным в "карте предложений об исключении из проекта генерального плана материалов по несогласованным вопросам" (Приложение N 7), осуществлено в результате согласительных процедур, назначенных и проведенных в соответствии с требованиями статьи 25 ГрК РФ, и не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Доводы Общества об обратном являются несостоятельными, основанными на неверном толковании норм права.

Возможность исключения из проекта генерального плана материалов по несогласованным вопросам (в том числе путем их отображения на соответствующей карте в целях фиксации несогласованных вопросов до момента их согласования), а также дальнейшее их согласование после утверждения генерального плана прямо предусмотрены ГрК РФ.

Так, в силу части 10 статьи 25 ГрК РФ по результатам работы согласительная комиссия представляет главе местной администрации поселения: 1) документ о согласовании проекта генерального плана и подготовленный для утверждения проект генерального плана с внесенными в него изменениями; 2) материалы в текстовой форме и в виде карт по несогласованным вопросам.

Частью 11 этой же нормы регламентировано, что указанные в части 10 названной статьи документы и материалы могут содержать: 1) предложения об исключении из проекта генерального плана материалов по несогласованным вопросам (в том числе путем их отображения на соответствующей карте в целях фиксации несогласованных вопросов до момента их согласования); 2) план согласования указанных в пункте 1 части 11 вопросов после утверждения генерального плана путем подготовки предложений о внесении в такой генеральный план соответствующих изменений.

Предусмотренные статьей 25 ГрК РФ процедуры согласования в силу части 8 статьи 24 этого же Кодекса носят обязательный характер в связи с чем, вопреки утверждению административного истца, их соблюдение, в том числе в части исключении из проекта генерального плана материалов по несогласованным вопросам, не может являться произвольным.

При этом, как правильно указано судом первой инстанции, наличие в утвержденном Генеральном плане территорий с несогласованными вопросами носит временный характер, так как несогласованные вопросы подлежат дальнейшему урегулированию в соответствии с законодательством, регламентирующим градостроительную деятельность.

Утверждение административного истца о включении принадлежащих Обществу земельных участков в состав "территорий с неурегулированной градостроительной ситуацией" в связи с установлением зон с особыми условиями использования территорий не основано на материалах административного дела.

Как уже было указано выше, земельные участки с кадастровыми номерами 90:25:050801:466, 90:25:050801:693, 90:25:050801:694, 90:25:050801:695, 90:25:050801:696, 90:25:050801:697 и 90:25:050801:698 отнесены Генеральным планом к территориям неурегулированной градостроительной ситуации по результатам проведения согласительных процедур по урегулированию замечаний региональных министерств и ведомств Республики Крым, послуживших основанием для подготовки заключения об отказе в согласовании проекта Генерального плана, в частности, возражений Министерства сельского хозяйства Республики Крым по изменению функционального назначения земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в пользовании ФГУП "ПАО "Массандра", без согласования с Управлением делами Президента Российской Федерации, в ведении которого находится данное предприятие.

Кроме того, поскольку территории неурегулированной градостроительной ситуации исключены из Генерального плана, в отношении них не подлежит применению информация, указанная в Генеральном плане, на них не распространяются действия установленных нормативов, то есть в отношении данных территорий отсутствует документация территориального планирования, что не оспаривается административным истцом, соответственно, нельзя вести речь о том, что Генеральным планом в отношении вышеуказанных земельных участков, установлены зоны с особыми условиями использования территорий.

Помимо указанного, из материалов административного дела, в частности, карты предложений об исключении из проекта генерального плана материалов по несогласованным вопросам (т.1, л.д. 83) не следует, что земельные участки административного истца отнесены к функциональным зонам, установление которых возможно при условии устранения противоречий, вызванных расположением в них земельных участков, образованных без учета ограничений, установленных для зон с особыми условиями использования территорий в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Использованные в Генеральном плане понятия "потенциальная зона", "территория неурегулированной градостроительной ситуации", не предусмотренные законодательством о градостроительной деятельности, исходя из буквального значения содержащихся в них слов, заложенного смысла и целей не создают правовую неопределенность в урегулированных отношениях, не свидетельствуют о противоречии оспариваемого нормативного правового акта нормам, имеющим большую юридическую силу.

Доводы административного истца о нарушении Генеральным планом его прав и законных интересов по использованию земельных участков в целях строительства многоквартирного делом являлись предметом рассмотрения суда первой инстанции, получили должную оценку, мотивы, по которым они были отклонены судом, мотивировано приведены в обжалуемом решении.

При рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица.

Иными словами, оспаривание нормативного правового акта возможно в случае, если им нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или могут быть нарушены, или существует реальная угроза их нарушения. При этом в силу пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его противоречие нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Таким образом, приведенные доводы апелляционной жалобы о нарушении прав и законных интересов административного истца сами по себе не являются основанием для признания не действующим нормативного правового акта в оспариваемой части.

С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, судебная коллегия приходит к выводу, что суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал представленные документы и, оценив собранные доказательства в их совокупности, правомерно отказал в признании оспариваемого в части нормативного правового акта недействующим.

В целом доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующую оценку в решении суда. Предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного Суда Республики Крым от 10 февраля 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Транс-Лизинг" - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи