Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 19 августа 2020 г. по делу N 66а-846/2020

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Гылкэ Д.И, судей Сиротиной Е.С. и Катанаевой А.С.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Кирилловым Н.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 2а-43/2020 (УИД 91OS0000-01-2020-000081-95) по административному исковому заявлению заместителя прокурора Республики Крым о признании не действующей части 3 статьи 23.1 Закона Республики Крым от 16 января 2015 г. N 67-ЗРК/2015 "О регулировании градостроительной деятельности в Республике Крым" в редакции Закона Республики Крым от 28 февраля 2020 г. N 49-ЗРК/2020 "О внесении изменения в статью 23.1 Закона Республики Крым "О регулировании градостроительной деятельности в Республике Крым"

по апелляционной жалобе Государственного Совета Республики Крым на решение Верховного Суда Республики Крым от 20 мая 2020 г, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Гылкэ Д.И, объяснения представителя Государственного Совета Республики Крым Максимовой В.В, Главы Республики Крым Тихончук С.Г, поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителей административного истца Кондрашовой И.В, Алескерова Д.А, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Государственным Советом Республики Крым 24 декабря 2014 г. принят Закон Республики Крым от 16 января 2015 г. N 67-ЗРК/2015 "О регулировании градостроительной деятельности в Республике Крым" (далее - Закон N 67-ЗРК/2015), устанавливающий особенности осуществления градостроительной деятельности в Республике Крым, отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, иным вопросам в сфере градостроительства.

Первоначальный текст документа опубликован в официальных печатных изданиях Государственного Совета Республики Крым газете "Крымские известия" 27 января 2015 г. N 12(5678), журнале "Ведомости Государственного Совета Республики Крым", 2015, N 6, часть 2.

Законом Республики Крым от 28 февраля 2020 г. N 49-ЗРК/2020 "О внесении изменения в статью 23.1 Закона Республики Крым "О регулировании градостроительной деятельности в Республике Крым" (далее также - Закон от 28 февраля 2020 г. N 49-ЗРК/2020) (опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 04 марта 2020 г, в официальных печатных изданиях Государственного Совета Республики Крым газете "Крымские известия" 6 марта 2020 г. N 41(6909), журнале "Ведомости Государственного Совета Республики Крым", 2020, N 1-2, часть 2) статья 23.1 Закона N 67-ЗРК/2015 дополнена частью 3, согласно которой к договорам паевого (долевого) участия, указанным в части 8 статьи 8 Закона Республики Крым от 31 июля 2014 г. N 38-ЗРК "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Республики Крым", не применяются положения Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей". Ответственность сторон за нарушение обязательств по указанным договорам наступает в соответствии с положениями таких договоров и Гражданским кодексом Российской Федерации.

Заместитель прокурора Республики Крым обратился в суд с административными исковыми заявлениями в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, в котором просил признать часть 3 статьи 23.1 Закона N 67-ЗРК/2015 (в редакции Закона Республики Крым от 28 февраля 2020 г. N 49-ЗРК/2020) противоречащей требованиям частей 1.1 и 1.2 статьи 12.1, части 1 статьи 23 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя", статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 1 Закона Российской Федерации от 07 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей", подпункта "в" пункта 1 статьи 1, абзаца 2 пункта 1 статьи 3 Федерального закона от 06 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и не действующей с 14 марта 2020 г, то есть с момента вступления в законную силу Закона Республики Крым от 28 февраля 2020 г. N 49-ЗРК/2020.

Заявленные требования мотивированы тем, что принимая оспариваемые законоположения, Государственный Совет Республики Крым вышел за пределы своей компетенции, поскольку установилособенности регулирования договорных, гражданско-правовых отношений, а также правоотношений в сфере защиты прав потребителей, которые в силу статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации и части 1 статьи 1 Закона Российской Федерации от 07 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей" подлежат регулированию исключительно нормативными правовыми актами Российской Федерации. Кроме того, административным ответчиком не соблюдена процедура согласования указанных особенностей правового регулирования с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере. Применение оспариваемой нормы может повлечь нарушение прав неопределенного круга лиц на получение установленной законом компенсации в случае просрочки исполнения обязательств застройщиком.

Решением Верховного Суда Республики Крым от 20 мая 2020 г. административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе Государственный Совет Республики Крым просит отменить решение суда, как незаконное и необоснованное, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Выражает несогласие с выводами суда о том, что при принятии оспариваемой нормы регионального закона законодательный орган действовал с превышением полномочий, а также с нарушением установленной процедуры.

Позиция административного ответчика, изложенная в апелляционной жалобе, поддержана представителем Главы Республики Крым в письменном отзыве.

Относительно апелляционной жалобы Государственного Совета Республики Крым представителем административного истца поданы возражения.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы и возражений, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ), судебная коллегия приходит к следующему.

Статьей 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) установлено, что деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципом самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий.

В соответствии с пунктом 7 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусмотренные пунктом 2 данной статьи, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами.

18 марта 2014 г. подписан и 21 марта 2014 г. ратифицирован Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов, с даты подписания которого Республика Крым считается принятой в Российскую Федерацию (статья 1).

Правовые положения, связанные с принятием Республики Крым в состав Российской Федерации, закреплены в Федеральном конституционном законе от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" (далее - Закон N 6-ФКЗ).

Федеральный законодатель, установив переходный период, в течение которого урегулируются вопросы интеграции новых субъектов Российской Федерации в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, в систему органов государственной власти Российской Федерации, со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов и до 1 января 2015 г. (статья 6 Закона N 6-ФКЗ), одновременно в статье 12.1 названного выше закона предусмотрел, что особенности регулирования, в том числе градостроительных отношений до 31 декабря 2020 г, имущественных и земельных отношений, а также отношений в сфере кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним до 1 января 2023 г. на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя могут быть установлены нормативными правовыми актами Республики Крым и нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере (части 1.1 и 1.2).

Реализуя указанные законоположения, 24 декабря 2014 г. Государственный Совет Республики Крым, являясь постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Республики Крым (часть 1 статьи 69 Конституции Республики Крым), принял Закон N 67-ЗРК/2015, с последующими изменениями и дополнениями, в том числе внесенными Законом от 28 февраля 2020 г. N 49-ЗРК/2020, установив особенности регулирования градостроительных отношений в Республике Крым.

Признавая нормативный правовой акт не действующим в оспариваемой части, суд первой инстанции, проанализировав положения Конституции Российской Федерации (статья 72), пункта 1 статьи 2, пунктов 1 и 2 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 9 статьи 4 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 214-ФЗ), статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, исходил из того, что Государственный Совет Республики Крым, принимая 28 февраля 2020 г. Закон N 49-ЗРК/2020, действовал с превышением полномочий, в нарушение указанных выше положений законодательства Российской Федерации, фактически разрешив вопросы применения гражданского законодательства, отнесенные к компетенции Российской Федерации, а также без согласования с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования градостроительной деятельности, что свидетельствует о несоблюдении процедуры принятия нормативного правового акта.

Судебная коллегия, находя правильным вывод суда о принятии оспариваемой нормы регионального закона без согласования с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере, вместе с тем не может согласиться с суждением суда о превышении законодательным органом субъекта Российской федерации предоставленных полномочий.

Суд первой инстанции верно определил, что Законом N 214-ФЗ, который в соответствии с оспариваемой нормой регионального закона не подлежит применению к договорам паевого (долевого) участия, указанным в части 8 статьи 8 Закона Республики Крым от 31 июля 2014 г. N 38-ЗРК "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Республики Крым", урегулированы имущественные отношения, связанные с участием в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости, в том числе с возникновением у граждан (юридических лиц) права собственности на возведенные объекты долевого строительства и права общей долевой собственности на общее имущество в многоквартирном доме и (или) ином объекте недвижимости.

Имущественные отношения регулируются нормами гражданского законодательства, которое в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации, и создают основную его предметную часть.

При этом, как уже было указано выше, в силу пункта 7 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами.

Частями 1.1 и 1.2 статьи 12.1 Закона N 6-ФКЗ прямо предусмотрено, что по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере, нормативными правовыми актами Республики Крым на территории Республики Крым наряду с особенностями регулирования градостроительных и земельных отношений, а также отношений в сфере кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, могут быть установлены и особенности регулирования имущественных отношений.

Таким образом, Республика Крым, как субъект Российской Федерации, наделена Российской Федерацией полномочиями по установлению особенностей регулирования, в том числе имущественных отношений по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере.

Указанное также подтверждается тем, что ранее федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующих сферах, было согласовано схожее по своему содержанию правовое регулирование, содержащееся в абзацах 4 и 5 пункта 4 постановления Государственного Совета Республики Крым от 16 сентября 2015 г. N 746-1/15 (в редакции от 28 августа 2018 г.) "О регулировании некоторых вопросов градостроительной деятельности на территории Республики Крым" (утратило силу с 1 января 2020 г.), устанавливающее, что к договорам паевого (долевого) участия, указанным в абзаце первом данного пункта, не применяются положения Закона N 214-ФЗ и Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей"; ответственность сторон за нарушение обязательств по указанным договорам наступает в соответствии с положениями таких договоров и Гражданским кодексом Российской Федерации.

При наличии у Республики Крым полномочий по установлению особенностей регулирования как градостроительных, так и имущественных отношений не имеет принципиального правового значения при разрешении настоящего административного спора тот факт, что оспариваемые положения предусмотрены нормой регионального закона, которым урегулированы особенности осуществления градостроительной деятельности.

Исходя из содержания приведенных норм федерального законодательства, особенности регулирования в соответствующих сферах общественных отношений являются правомерными при их согласовании уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, чего в рамках настоящего административного дела не усматривается.

Судом установлено и следует из материалов дела, что особенности регулирования, установленные оспариваемой нормой закона, не проходили процедуру согласования с федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующих сферах.

Доводы Государственного Совета Республики Крым о том, что особенности правового регулирования, предусмотренные оспариваемой нормой закона, ранее содержались в пункте 4 постановления Государственного Совета Республики Крым от 16 сентября 2015 г. N746-1/15 "О регулировании некоторых вопросов градостроительной деятельности на территории Республики Крым", согласованном с федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующих сферах, являлись предметом проверки суда первой инстанции и обоснованно отклонены.

Данные обстоятельства не могут свидетельствовать о соблюдении установленной процедуры принятия нормативного правового акта в оспариваемой части. Не смотря на то, что по смыслу статьи 12.1 Закона N 6-ФКЗ согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере, подлежат особенности регулирования тех или иных отношений, а не конкретная норма нормативного правового акта, в рассматриваемом случае приведенная норма постановления Государственного Совета Республики Крым и оспариваемая норма закона имеют различные предметы правового регулирования, следовательно, согласование уполномоченным федеральным органом исполнительной власти особенностей регулирования, установленных одной нормой, не исключает необходимость проведения процедуры согласования в отношении другой.

Поскольку процедура согласования предполагает получение одобрения особенностей правового регулирования федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере, в ходе которого, в том числе подлежит разрешению вопрос об установлении особенностей регулирования в соответствии с предоставленной субъекту Российской Федерации компетенцией, то до получения результатов такого согласования ошибочный вывод суда первой инстанции о том, что, принимая оспариваемые положения нормативного правового акта Государственный Совет Республики Крым действовал с превышением полномочий, также является и преждевременным.

Вместе с тем приведенный вывод суда первой инстанции не повлек принятие неправильного по существу решения об удовлетворении административного искового заявления, так как допущенное административным ответчиком нарушение предусмотренной статьей 12.1 Закона N 6-ФКЗ процедуры согласования является самостоятельным основанием для признания нормативного правового акта не действующим в оспариваемой части.

Доводы апелляционной жалобы не содержат обоснованных доводов, которые в соответствии со статьей 310 КАС РФ являются основанием для отмены решения суда и принятия по административному делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований. Вместе с тем, обжалуемое решение суда подлежит изменению в виду необходимости исключения из его мотивировочной части вывода суда о принятии Государственным Советом Республики Крым оспариваемых положений нормативного правового акта с превышением полномочий.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного Суда Республики Крым от 20 мая 2020 г. изменить.

Исключить из мотивировочной части решения выводы суда о том, что Государственный Совет Республики Крым, принимая Закон Республики Крым от 28 февраля 2020 г. N 49-ЗРК/2020 "О внесении изменения в статью 23.1 Закона Республики Крым "О регулировании градостроительной деятельности в Республике Крым", действовал с превышением полномочий, в нарушение положений законодательства Российской Федерации, в том числе Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя", Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", фактически разрешив вопросы применения гражданского законодательсвтва, отнесенные к компетенции Российской Федерации.

В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Председательствующий

Судьи