Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 09 сентября 2020 г. по делу N 8а-5485/2020[88а-5864/2020]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Фахретдиновой Р.Ф, судей Белоусовой Ю.К.

Зайнуллиной Г.К, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску прокурора г. Пятигорска в защиту интересов неопределенного круга лиц к Администрации города Пятигорска, Муниципальному учреждению "Управление архитектуры, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства администрации города Пятигорска" о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер к ликвидации несанкционированной свалки и невыполнении законных требований прокурора, возложении обязанности по проведению работ по ликвидации несанкционированной свалки в течение одного месяца и по рекультивации земель, занятых свалками, в течение трех месяцев со дня вступления решения суда в силу, по кассационной жалобе Администрации города Пятигорска на решение Пятигорского городского суда Ставропольского края от 19 марта 2020 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 30 июня 2020 г.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Фахретдиновой Р.Ф, выслушав пояснения представителя Администрации города Пятигорска по доверенности Старыгина О.А, поддержавшего доводы кассационной жалобы, прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Драева Т.К, возражавшего относительно доводов кассационной жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

заместитель прокурора г. Пятигорска обратился в суд с административным иском в защиту интересов неопределенного круга лиц к Администрации города Пятигорска, Муниципальному учреждению "Управление архитектуры, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства администрации города Пятигорска" о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер к ликвидации несанкционированной свалки и невыполнении законных требований прокурора, возложении обязанности по проведению работ по ликвидации несанкционированной свалки в течение одного месяца и по рекультивации земель, занятых свалками, в течение трех месяцев со дня вступления решения суда в силу.

В обоснование требований указано, что прокуратурой г. Пятигорска 28 марта 2019 г. проведена проверка исполнения органом местного самоуправления требований федерального законодательства в сфере обращения с отходами, по результатам которой выявлено образование несанкционированных свалок строительного мусора и твердых бытовых отходов, в том числе на въезде в станицу Константиновскую (координаты 44.047786, 43.133835 по правой стороне от поклонного креста). Указанная свалка своевременно службами администрации города не выявлена, что влечет нарушение санитарно-эпидемиологических требований и угрозу распространения заболеваний, экологического ущерба и возникновения пожаров, о чем в адрес главы администрации г. Пятигорска внесено представление прокурора от 16 мая 2019 г. N 7-115-2019. По результатам рассмотрения представления администрацией сообщено о том, что указанная несанкционированная свалка не выявлена. В связи с этим прокурор, уточнив требования, просил признать незаконным бездействие административных ответчиков, выразившееся в непринятии в период с 28 марта 2019 г. по 18 декабря 2019 г. мер к ликвидации указанной несанкционированной свалки и в невыполнении законных требований прокурора, изложенных в представлении об устранении нарушений федерального законодательства; возложить на администрацию г. Пятигорска обязанность в срок не позднее одного месяца после вступления решения суда в законную силу провести работы по ликвидации несанкционированной свалки отходов; возложить на администрацию г. Пятигорска, МУ "Управление архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства администрации г. Пятигорска" обязанность в срок не позднее одного месяца после вступления решения суда в законную силу разработать проект рекультивации земель, занятых свалкой отходов и провести рекультивацию земель в сроки, установленные проектом рекультивации.

Решением Пятигорского городского суда Ставропольского края от 19 марта 2020 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 30 июня 2020 г, требования прокурора о признании незаконным бездействия административных ответчиков, выразившееся в непринятии мер по ликвидации несанкционированной свалки и неисполнении предписания прокурора, удовлетворены, на администрацию г. Пятигорска возложена обязанность в срок не позднее двух месяцев после вступления решения суда в законную силу провести работы по ликвидации указанной свалки, а также на Администрацию г. Пятигорска и МУ "Управление архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства администрации г. Пятигорска" возложена обязанность в срок, не позднее двух месяцев после вступления решения суда в законную силу разработать проект рекультивации земель, занятых свалкой, и провести рекультивацию в срок, определенный проектом рекультивации.

В кассационной жалобе Администрации города Пятигорска, поданной 13 августа 2020 г. и поступившей в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 14 августа 2020 г, ставится вопрос об отмене постановленных по делу судебных актов, как не соответствующих нормам материального и процессуального права, и принятии нового решения об отказе в удовлетворении административных исковых требований прокурора.

Иные лица, участвующие в деле, не явившиеся в судебное заседание, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, ходатайств об отложении судебного заседания не заявили.

На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело в отсутствие лиц, участвующих в деле, в связи с их надлежащим извещением.

Проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия пришла к следующему выводу.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций были допущены при определении срока, в течение которого на орган местного самоуправления возлагается обязанность по разработке проекта рекультивации земельного участка, занятого несанкционированной свалкой.

Как установлено судами, 28 марта 2019 г. прокуратурой г. Пятигорска в рамках проведения проверки соблюдения требований федерального законодательства в сфере обращения с отходами выявлен факт несанкционированного складирования твердых коммунальных отходов и строительного мусора неустановленными лицами на территории въезда в ст. Константиновскую в районе поклонного креста по ул. Шоссейная г. Пятигорск в границах кадастрового квартала 26:33:200101 (координаты 44.047786, 43.133835).

16 мая 2019 г. главе города Пятигорска внесено представление об устранении причин и условий, способствующих нарушению требований природоохранного законодательства Российской Федерации.

Письмом от 21 июня 2019 г. N 3025/01 администрацией города Пятигорска сообщено о том, что в ходе проверочных мероприятий сотрудниками МУ "Управление архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства администрации города Пятигорска" указанная в представлении несанкционированная свалка мусора на въезде в ст. Константиновскую г. Пятигорска (по правой стороне от поклонного креста) не выявлена, о чем приложена фотография, а также указано на проведение ежедневного мониторинга территории и проведение разъяснительной работы.

16 октября 2019 г. сотрудниками прокуратуры города совместно со специалистами Северо-Кавказского межрегионального управления Росприроднадзора в целях установления ущерба, причиненного окружающей природной среде размещением твердых коммунальных отходов и строительного мусора, осуществлен выезд на указанную свалку, в ходе которого установлено, что меры по ликвидации указанной свалки администрацией города не предприняты.

Из содержания справки, составленной 31 октября 2019 г. старшим государственным инспектором Российской Федерации в области охраны окружающей среды по СКФО Исаевым Г.М. по результатам участия в проведении прокуратурой города Пятигорска проверки исполнения требований природоохранного законодательства, следует, что на территории въезда в ст. Константиновскую г. Пятигорск в границах кадастрового квартала 26:33:200101 (координаты 44.047786, 43.133835) в районе поклонного креста по ул. Шоссейная г. Пятигорска находится несанкционированная свалка, состоящая из твердых коммунальных отходов и строительного мусора.

18 декабря 2019 г. прокуратурой города Пятигорска в ходе проведения проверки исполнения требований законодательства об охране окружающей среды и о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения осуществлен выезд на несанкционированную свалку твердых коммунальных отходов и строительного мусора на территории въезда в ст. Константиновскую г. Пятигорск в границах кадастрового квартала 26:33:200101 (координаты 44.047786, 43.133835), в результате которого установлено, что на момент проверки свалка не ликвидирована.

Факт образования несанкционированной свалки на подведомственной органу местного самоуправления территории подтвержден материалами проверки, и административными ответчиками в ходе судебного разбирательства не оспаривался. Доказательства того, что на момент рассмотрения дела в суде несанкционированная свалка отходов на указанном земельном участке ликвидирована, ответчиками также не представлены.

Установив наличие на территории города-курорта Пятигорска несанкционированной свалки, меры к ликвидации которой не были приняты в период с 28 марта 2019 г. по 18 декабря 2019 г, суд пришел к выводу об удовлетворении заявленных прокурором требований, поскольку бездействие органа местного самоуправления нарушает права неопределенного круга лиц - жителей и отдыхающих города-курорта Пятигорска на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, на благоприятную среду обитания. При этом суд, приняв во внимание возражения представителя административных ответчиков о том, что в ближайшее время Администрация г. Пятигорска планирует очистить от мусора указанный земельный участок, однако для этого требуется более длительный срок, определилдвухмесячный срок для ликвидации несанкционированной свалки и разработки проекта рекультивации земель с момента вступления решения суда в законную силу.

Суд апелляционной инстанции согласился с такими выводами суда первой инстанции, признав их основанными на верной оценке юридически значимых обстоятельств дела и правильном применении норм материального права, регулирующих спорные правоотношения. При этом суд апелляционной инстанции указал, что вопрос о возложении обязанности по непосредственному устранению захламления, несанкционированных свалок на расположенных на территории муниципального образования земельных участках должен разрешаться на основе определения правообладателя соответствующего земельного участка. Применительно к землям неразграниченной собственности таким правообладателем является лицо, которому предоставлено право распоряжения земельным участком, тогда как администрация города-курорта Пятигорска Ставропольского края, уклоняясь от решения отмеченных вопросов местного значения, допускает бездействие, выражающееся в не организации регулярной очистки территории муниципального образования от отходов производства и потребления в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями.

Судебная коллегия, проверив правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, не находит оснований для отмены судебных актов как постановленных при соответствии выводов судов фактическим обстоятельствам, установленным на основании имеющихся материалов дела, в части разрешения требований о признании бездействия административных ответчиков незаконным и возложении соответствующих обязанностей по устранению нарушений природоохранного и санитарно-эпидемиологического законодательства.

В силу положений статьи 51 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы, которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации. Запрещаются сброс отходов производства и потребления в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву.

В соответствии с частью 1 статьи 22 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Пункт 2.1.1 СанПиН 42-128-4690-88 "Санитарные правила содержания территорий населенных мест" (далее - СанПиН 42-128-4690-88) предусматривает, что объектами очистки являются: территории домовладений, уличные и микрорайонные проезды, объекты культурно-бытового назначения, территории различных предприятий, учреждений и организаций, парки, скверы, площади, места общественного пользования, места отдыха.

Согласно пункту 1.2 СанПиН 42-128-4690-88 система санитарной очистки и уборки территории населенных мест должна предусматривать рациональный сбор, быстрое удаление, надежное обезвреживание и экономически целесообразную утилизацию бытовых отходов (хозяйственно-бытовых), в том числе пищевых отходов из жилых и общественных зданий, предприятий торговли, общественного питания и культурно-бытового назначения; жидких отходов из неканализационных зданий; уличного мусора и других бытовых отходов, скапливающихся на территории населенного пункта, в соответствии с Генеральной схемой очистки населенного пункта, утвержденной решением исполкома местного Совета народных депутатов.

В силу пункта 2.11 СанПиН 2.1.7.3550-19 "Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий муниципальных образований", утвержденных Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 5 декабря 2019 г. N 20, обращение с отходами должно осуществляться на специально оборудованных объектах, предназначенных для сбора размещения отходов. Не допускается вывозить и сбрасывать отходы в места, не предназначенные для указанных целей, накопления, транспортирования, обработки, утилизации, обезвреживания.

Согласно пунктам 1, 2 статьи 13 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями. Организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территориях муниципальных образований осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Согласно пункту 24 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся, в том числе, участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов.

Приведенные требования нормативно-правовых актов, устанавливающие обязательный для исполнения органами местного самоуправления комплекс мер по выявлению и устранению факторов, оказывающих негативное влияние на санитарно-эпидемиологическую обстановку и затрагивающих права неопределенного круга лиц на благоприятную среду, правильно применены судами первой и апелляционной инстанций в части признания незаконным бездействия органа местного самоуправления, выразившегося в непринятии мер по ликвидации несанкционированной свалки и неисполнению предписания прокурора.

При этом доводы административных ответчиков о том, что требования прокурора, заявленные по настоящему делу, по своему существу являются вмешательством в осуществление полномочий местного самоуправления обоснованно были отклонены судами как несостоятельные, поскольку прокурор в силу возложенных на него Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" полномочий по надзору за соблюдением федерального законодательства исполнял свои прямые обязанности путем проведения прокурорской проверки и применения мер прокурорского реагирования в виде внесения представления об устранении выявленных нарушений. Основанием для обращения в суд с административным иском в интересах неопределенного круга лиц в рамках правомочий, предусмотренных статьей 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в данном случае послужило длительное (с 28 марта по 18 декабря 2019 г.) бездействие органа местного самоуправления, факт которого был установлен судами и не опровергнут административным ответчиком.

Также судом первой инстанции обоснованно принят к производству административный иск, подписанный заместителем прокурора города Пятигорска, поскольку согласно положениям статьи 54 Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" в качестве прокурора как специального должностного лица органа прокуратуры выступают прокуроры, их заместители в том числе, в случаях, указанных в статье 27 названного федерального закона, согласно которой в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского и административного судопроизводства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

Доводы кассационной жалобы о том, что обязанность по ликвидации несанкционированной свалки отходов исполняется Муниципальным учреждением "Управление архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства администрации города Пятигорск" путем заключения договора с региональным оператором согласно территориальной схеме по обращению с отходами в пределах выделенных бюджетных ассигнований, которых недостаточно для исполнения функций по ликвидации несанкционированных свалок в полном объеме, подлежат отклонению, поскольку обязанность органа местного самоуправления, которым является администрация городя Пятигорск, по регулярной очистке территории муниципального образования от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями, закреплена во взаимосвязанных положениях пункта 1 статьи 13 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" и пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", приведенных ранее.

Ссылка на недостаточность финансовых средств для исполнения указанной обязанности и необходимость привлечения для этого специализированной организаций по существу относятся к вопросам, разрешаемым в ходе исполнения судебного акта, могут быть преодолены путем обращения с заявлением об изменения порядка и способа его исполнения либо с заявлением о рассрочке, отсрочке его исполнения.

Вместе с тем, рассматривая вопрос о сроке, в течение которого на орган местного самоуправления были возложены обязанности по разработке проекта рекультивации земель, занятых свалками, суд первой инстанции привел положения Постановления Правительства Российской Федерации от 23 февраля 1994 г. N 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы", утратившего силу 19 июля 2018 г.

Указанное нарушение не было устранено судом апелляционной инстанции, отклонившего доводы апелляционной жалобы о недостаточности двухмесячного срока, установленного судом для устранения допущенных нарушений, со ссылкой на то, что указанные обстоятельства не имеют принципиального значения.

Между тем, согласно пункту 4 Правил проведения рекультивации и консервации земель, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2018 г. N 800, в случае если лица, деятельность которых привела к деградации земель, не являются правообладателями земельных участков и у правообладателей земельных участков, исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, уполномоченных на предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, отсутствует информация о таких лицах, разработка проекта рекультивации земель и рекультивация земель, разработка проекта консервации земель и консервация земель обеспечиваются:

а) гражданами и юридическими лицами - собственниками земельных участков;

б) арендаторами земельных участков, землепользователями, землевладельцами - в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (за исключением случаев ухудшения качества земель в результате воздействия природных явлений при условии, что арендаторами, землепользователями, землевладельцами принимались меры по охране земель в соответствии с земельным законодательством);

в) исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, уполномоченными на предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, - в отношении земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам или юридическим лицам, а также в отношении земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных гражданам или юридическим лицам, в случае ухудшения качества земель в результате воздействия природных явлений при условии, что арендаторами, землепользователями, землевладельцами принимались меры по охране земель в соответствии с земельным законодательством.

В силу пункта 26 вышеназванных Правил лица, исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления, указанные в пункте 4 тех же Правил, обязаны обеспечить разработку проекта рекультивации земель и приступить к рекультивации земель в случаях, если произошло нарушение земель лицами, не использующими земли или земельные участки на законном основании, или нарушение земель в результате природных явлений, в срок не позднее чем 7 месяцев:

а) со дня окончания лицом или органом государственной власти, органом местного самоуправления деятельности, осуществление которой привело к деградации земель и (или) снижению плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

б) со дня совершения действия, в результате которого произошла деградация земель;

в) со дня выявления деградации земель;

г) со дня получения предписания, выданного Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, о необходимости проведения рекультивации земель.

Приведенные нормативные положения в отсутствие иного обоснования срока подготовки проекта рекультивации подлежат применению к рассматриваемым правоотношениям, поскольку вопрос о необходимости рекультивации разрешен в судебном порядке, то указанный срок подлежит исчислению с момента вступления в законную силу судебного акта суда первой инстанции.

При таком положении, решение Пятигорского городского суда Ставропольского края от 19 марта 2020 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 30 июня 2020 г. подлежат изменению в части возложения на Администрацию города Пятигорска, Муниципальное учреждение "Управление архитектуры, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства администрации города Пятигорска" обязанности разработать проект рекультивации земель, занятых свалкой, в срок не позднее двух месяцев со дня вступления решения Пятигорского городского суда Ставропольского края от 19 марта 2020 г. в законную силу с определением иного срока - не позднее семи месяцев со дня вступления в законную силу указанного решения суда.

В остальной части постановленные по делу судебные акты подлежат оставлению без изменения, поскольку приведенные в кассационной жалобе доводы не свидетельствуют о нарушениях норм материального или процессуального права, которые привели или могли привести к принятию неправильных судебных актов в указанной части.

Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Пятигорского городского суда Ставропольского края от 19 марта 2020 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 30 июня 2020 г. изменить в части возложения на орган местного самоуправления обязанности в срок не позднее двух месяцев после вступления решения суда в законную силу разработать проект рекультивации земель, занятых несанкционированной свалкой отходов, определив срок для разработки проекта рекультивации земель, занятых несанкционированной свалкой отходов, не позднее не позднее семи месяцев со дня вступления в законную силу решения суда.

В остальной части обжалуемые судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации города Пятигорска - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий Р.Ф. Фахретдинова

Судьи Ю.К. Белоусова

Г.К. Зайнуллина