Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 20 августа 2020 г. по делу N 66а-3749/2020

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стоян Е.В, судей Васильевой Т.Г, Кольцюка В.М, с участием прокурора Слободина С.А, при ведении протокола помощником судьи Тютюником Н.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-92/2020 по апелляционным жалобам Ажимова Сергея Юрьевича и Думы закрытого административно-территориального образования Озерный Тверской области на решение Тверского областного суда от 22 мая 2020 года которым отказано в удовлетворении административного искового заявления Ажимова Сергея Юрьевича к Думе закрытого административно-территориального образования Озерный Тверской области о признании недействующей статьи 35 Устава закрытого административно-территориального образования Озерный Тверской области.

Заслушав доклад судьи Васильевой Т.Г, заключение прокурора Слободина С.А, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Собрания депутатов ЗАТО Озерный от 03 мая 2005 года принят Устав ЗАТО Озерный Тверской области, который зарегистрирован в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Тверской области 27 декабря 2005 года N RU693060002005001.

Последние изменения в Устав муниципального образования внесены решениями Думы ЗАТО Озерный от 26 января 2015 года N 1 (зарегистрированы в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Тверской области 09 февраля 2015 года N RU693060002015001, опубликованы в газете "Дни Озерного" от 20 февраля 2015 года N 8) и от 29 января 2018 года N 2 (зарегистрированы в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Тверской области 12 февраля 2018 года N RU693060002018001, опубликованы в газете "Дни Озерного" от 23 февраля 2018 года N 8).

В редакции первого из указанных решений Думы ЗАТО Озерный, действующей в настоящее время, изложена статья 35 Устава "Администрация ЗАТО Озерный", которой определено правовое положение администрации муниципального образования, порядок назначения на должность главы администрации, полномочия и обязанности последнего, порядок досрочного прекращения его полномочий и расторжения контракта с главой администрации.

В редакции последнего решения изложена статья 32 Устава "Глава ЗАТО Озерный и его полномочия", определяющая правовое положение, порядок избрания, полномочия Главы муниципального образования, являющегося высшим должностным лицом муниципального образования, возглавляющего администрацию ЗАТО Озерный и наделяемого настоящим Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

08 апреля 2020 года Ажимов С.Ю, проживающий в ЗАТО Озерный, обратился в суд с административным иском о признании недействующей статьи 35 Устава ЗАТО Озерный.

В обоснование заявленных требований истец указал, что в соответствии с Уставом в структуру органов местного самоуправления входит Глава ЗАТО Озерный Тверской области, который возглавляет администрацию ЗАТО Озерный (пункт 1 статьи 32 Устава). В то же время оспариваемая им статья 35 Устава также содержит положения о должностном лице, которое руководит администрацией ЗАТО Озерный.

Оба должностных лица наделены одинаковыми полномочиями, несмотря на то, что в соответствии со статьями 2, 34, 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления наделяются собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, за исключением случая, когда глава муниципального образования и глава администрации муниципального образования являются одним и тем же лицом.

Статья 35 Устава ЗАТО Озерный не соответствует указанным нормам, влечет неопределенность и препятствия в реализации права на обращение к должностным лицам местного самоуправления, имеющим разные наименования, но одинаковые полномочия, а также влечет необоснованные расходы местного бюджета, связанные с их содержанием.

Решением Тверского областного суда от 22 мая 2020 года признан не действующим со дня вступления решения в законную силу абзац 2 пункта 2 статьи 57 Устава ЗАТО Озерный Тверской области в части, не предусматривающей сохранение полномочий действующего главы муниципального образования, избранного 12 октября 2015 года Думой ЗАТО Озерный из своего состава, оснований и порядка досрочного прекращения его полномочий. В удовлетворении административного искового заявления Ажимова С.Ю. о признании недействующей статьи 35 Устава ЗАТО Озерный Тверской области отказано.

В апелляционной жалобе административный истец Ажимов С.Ю. просит решение суда отменить полностью и принять по делу новое решение, так как суд разрешилиное требование, им не заявленное, что не относится к компетенции суда, а является правом административного истца; в действующей редакции Устава обязанности главы ЗАТО Озерный и обязанности главы администрации ЗАТО Озерный совпадают, что противоречит статьям 2, 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В апелляционной жалобе административный ответчик ЗАТО Озерный просит решение суда в части признания не действующим со дня вступления решения в законную силу абзаца 2 пункта 2 статьи 57 Устава ЗАТО Озерный Тверской области отменить, принять по делу новое решение, указывая на то, что судом не выяснены все обстоятельства по делу, неправильно сделаны выводы суда в части, не предусматривающей сохранение полномочий действующего главы муниципального образования, избранного 12 октября 2015 года Думой ЗАТО из своего состава, оснований и порядка досрочного прекращения его полномочий, имеющие значение для правильного разрешения дела, неправильно применены нормы материального и процессуального права, что нарушает права и законные интересы ЗАТО Озерный и обязывает внести изменения в статью 57 Устава ЗАТО Озерный о сохранении полномочий действующего Главы ЗАТО Озерный, избранного Думой ЗАТО Озерный из своего состава, основания и порядок досрочного прекращения его полномочий. Абзац 2 части 2 статьи 57 Устава ЗАТО Озерный содержит прямую норму, установленную абзацем 3 части 3.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ о том, что в случае принятия Закона субъекта Российской Федерации, изменяющего порядок избрания главы муниципального образования, данный порядок применяется после истечения срока полномочий глав муниципальных образований, избранных до дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации.

В дополнении к апелляционной жалобе ЗАТО Озерный просит отменить решение суда в части и принять по административному делу новое решение, так как статьи 32 и 57 Устава ЗАТО Озерный соответствуют Закону Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании", Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", закону Тверской области "Об отдельных вопросах формирования представительных органов муниципальных районов Тверской области и избрания глав муниципальных образований Тверской области".

Относительно доводов апелляционной жалобы ЗАТО Озерный административным истцом Ажимовым С.Ю. и участвовавшим в деле прокурором Тверской областной прокуратуры поданы возражения, в которых они просят апелляционную жалобу ЗАТО Озерный оставить без удовлетворения.

В заседание суда апелляционной инстанции стороны не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие неявившихся лиц.

Изучив материалы дела, выслушав заключение прокурора, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на апелляционную жалобу ЗАТО Озерный, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

На основании пункта "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы установления общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Судом первой инстанции установлено, что Устав ЗАТО Озерный Тверской области, принятый решением Собрания депутатов ЗАТО Озерный от 03 мая 2005 года, решения Думы ЗАТО от 26 января 2015 года N 1 и от 29 января 2018 года N 2 о внесении изменений в Устав муниципального образования приняты с соблюдением требований, установленных статьей 28, частью 10 статьи 35, частями 4, 5, 6, 8 статьи 44 Федерального закона от 06 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", зарегистрированы в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Тверской области и опубликованы в газете "Дни Озерного".

В соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06 октября 2003 года N131-ФЗ (далее - Федеральный закон N131-ФЗ) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно части 1 статьи 37 данного Федерального закона местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия, который назначается на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования (часть 2).

На основании части 2 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования:

1) избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса;

2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию. Полномочия депутата представительного органа муниципального образования, избранного главой данного муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, прекращаются;

4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации;

5) в случае избрания представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, возглавляет местную администрацию.

Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" регулируются правоотношения в осуществлении местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО).

В соответствии с пунктом 3 статьи 4 данного закона в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемой истцом статьи 35 Устава муниципального образования до 3 июля 2016 года, замещение должности главы местной администрации производилось путем назначения на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом закрытого административно-территориального образования.

Статья 35 Устава ЗАТО Озерный устанавливает, что администрацией ЗАТО Озерный руководит Глава администрации ЗАТО Озерный на принципах единоначалия, которым является лицо, назначаемое на должность главы администрации ЗАТО Озерный по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий Думы ЗАТО Озерный, принявшей решение о назначении лица на должность главы администрации ЗАТО Озерный (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года.

Данная норма не противоречит норме Федерального закона.

Федеральным законом от 3 июля 2016 года N 297-ФЗ в Закон Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании" внесены изменения, в соответствии с которыми согласно пункту 3 статьи 4 местную администрацию возглавляет Глава ЗАТО, избираемый представительным органом закрытого административно-территориального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Пунктами 3, 5 статьи 2 данного Федерального закона предусмотрено, что глава закрытого административно-территориального образования, избранный на муниципальных выборах или из состава представительного органа закрытого административно-территориального образования до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, продолжает осуществлять деятельность до истечения срока своих полномочий.

На основании данного Федерального закона Законом Тверской области от 02 декабря 2016 года N 77-ЗО внесены изменения в часть 1 статьи 3 Закона Тверской области от 27 ноября 2014 года N 93-ЗО "Об отдельных вопросах формирования представительных органов муниципальных районов Тверской области и избрания глав муниципальных образований Тверской области", согласно которым главы городских округов Тверской области закрытых административно-территориальных образований в соответствии с настоящим законом и уставом соответствующего городского округа избираются представительным органом соответствующего городского округа из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляют местную администрацию.

Решением Думы ЗАТО Озерный от 29 января 2018 года N 2 внесены изменения в Устав ЗАТО Озерный, в том числе в статью 32 Устава, в соответствии с которыми Глава ЗАТО является высшим должностным лицом муниципального образования, возглавляет администрацию ЗАТО Озерный и наделяется настоящим Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, избирается сроком на 5 лет Думой ЗАТО Озерный из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Со дня вступления в должность главы закрытого административно-территориального образования, исполняющего полномочия главы местной администрации, в соответствии с пунктом 14 части 10 статьи 37 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия главы местной администрации закрытого административно-территориального образования, назначенного на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности, прекращаются досрочно. Данные положения содержаться в статье 35 Устава ЗАТО Озерный.

Судом установлено, что в настоящее время полномочия Главы ЗАТО Озерный продолжает исполнять Глава муниципального образования, избранный 12 октября 2015 года Думой ЗАТО Озерный из своего состава и являющийся ее председателем, срок полномочий которого согласно статье 1 Закона Тверской области от 27 ноября 2014 года N 93-ЗО "Об отдельных вопросах формирования представительных органов муниципальных районов Тверской области и избрания глав муниципальных образований Тверской области" составляет пять лет.

Суд обоснованно указал, что вопреки доводам административного истца действующий Глава муниципального образования местную администрацию не возглавляет, полномочиями главы местной администрации не наделен, поскольку в силу прямого указания закона одновременное исполнение главой муниципального образования полномочий председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации недопустимо.

Суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что статья 35 Устава ЗАТО Озерный не противоречит статьям 2, 34, 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Оснований для отмены решения в этой части не имеется.

Вместе с тем, судом допущены нарушения норм процессуального права.

Вынося решение о признании не действующим со дня вступления решения в законную силу абзац 2 пункта 2 статьи 57 Устава ЗАТО Озерный Тверской области в части, не предусматривающей сохранение полномочий действующего главы муниципального образования, избранного 12 октября 2015 года Думой ЗАТО Озерный из своего состава, оснований и порядка досрочного прекращения его полномочий, суд вышел за пределы заявленных требований.

Согласно части 1 статьи 176, части 1 статьи 178 и статье 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда должно быть законным и обоснованным, суд принимает решение по заявленным административным истцом требованиям. Резолютивная часть решения суда должна содержать выводы суда об удовлетворении административного иска полностью или в части либо об отказе в удовлетворении административного иска, а мотивировочная, в частности, обоснования по вопросам, излагаемым в резолютивной части.

Приведенные законоположения, содержащие требования к судебному решению, направлены на обеспечение принятия судом законного и обоснованного решения и являются процессуальными гарантиями права на судебную защиту. Они исключают возможность произвольного изложения в судебном решении требований истца и изменения предмета административного искового заявления.

Обращаясь в суд с административным иском, Ажимов С.Ю. просил признать недействующей статью 35 Устава ЗАТО Озерный. Положения абзаца 2 пункта 2 статьи 57 Устава ЗАТО Озерный не оспаривал. Указание им в письменном объяснении на возражения Думы ЗАТО Озерный относительно его административного искового заявления (л.д. 140 т.2) на пункт 2 статьи 57 Устава (Переходные положения) не могут быть расценены как его исковые требования, подлежащие оформлению в соответствии с требованиями статей 125, 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Таким образом, право определения предмета исковых требований является исключительным правом административного истца.

В своей апелляционной жалобе Ажимов С.Ю. указал, что таких исковых требований он не заявлял.

При таком положении решение суда в части признания не действующим со дня вступления решения в законную силу абзаца 2 пункта 2 статьи 57 Устава ЗАТО Озерный Тверской области в части, не предусматривающей сохранение полномочий действующего главы муниципального образования, избранного 12 октября 2015 года Думой ЗАТО Озерный из своего состава, оснований и порядка досрочного прекращения его полномочий, нельзя признать законным, оно в этой части подлежит отмене с прекращением производства по делу на основании части 3 статьи 194, статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Тверского областного суда от 22 мая 2020 года отменить в части признания не действующим со дня вступления решения в законную силу абзаца 2 пункта 2 статьи 57 Устава ЗАТО Озерный Тверской области в части, не предусматривающей сохранение полномочий действующего главы муниципального образования, избранного 12 октября 2015 года Думой ЗАТО Озерный из своего состава, оснований и порядка досрочного прекращения его полномочий.

Производство по делу в этой части прекратить.

В остальной части решение оставить без изменения, апелляционную жалобу Ажимова Сергея Юрьевича - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи