Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 19 августа 2020 г. по делу N 8а-13157/2020[88а-12789/2020]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего: Кулешовой Е.А, судей: Зеленского А.М, Жидковой О.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Шляковой Жанны Ивановны на решение Ломоносовского районного суда Ленинградской области от 07 ноября 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 20 февраля 2020 года по административному делу N 2а-1428/2019 по административному исковому заявлению Шляковой Жанны Ивановны к администрации муниципального образования Ломоносовского муниципального района Ленинградской области об оспаривании отказа в выдаче разрешения на строительство от 22.11.2017 г. NОБ5300-5752/17-01 и обязании выдать разрешение, Заслушав доклад судьи Зеленского А.М, объяснения представителя Шляковой Ж.И. - Ивановой Е.Н, поддержавшей доводы, изложенные в кассационной жалобе, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Шлякова Ж.И. обратилась в суд с административным исковым заявлением к администрации МО Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области, указав, что является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: Ленинградская область, Ломоносовский район, Ропшинское сельское поселение п. Ропша. Ограничения и обременения участка отсутствуют. Земельный участок предназначен для размещения индивидуального жилого дома, категория земель: земли населенных пунктов. С целью получения разрешения на строительство жилого дома на земельном участке Шлякова Ж.И. обратилась в администрацию МО Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области, в выдаче разрешения на строительство было отказано письмом от 22.11.2017 г..за N ОБ-5300-5752/17-0-1. Основанием для отказа послужило то, что земельный участок истца расположен в защитной зоне объекта культурного наследия федерального значения "Дворец со службами и парком, 18-19 вв." границы и режим которого определены приказом Министерства культуры РФ от 13.01.2016 г..Истец считает, что отказ противоречит положениям ст. 40 Земельного кодекса РФ, ст.ст. 8, 51 Градостроительного кодекса РФ, ст.ст. 129, 209, 263 ГК РФ и является незаконным, не содержит законного основания для отказа в выдаче разрешения на строительство. Запрет на строительство в защитной зоне, на расстоянии 150 метров от внешних границ территории ансамбля, в соответствии с п. 1 ст. 34 ФЗ N 73-ФЗ введен Федеральным законом от 05 апреля 2016 г..N 95-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и статью 15 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости", вступил в законную силу только 03.10.2016 г..и не имеет обратной силы.

Шлякова Ж.И. просила признать незаконным отказ администрации МО Ломоносовский муниципальный район в выдаче разрешения на строительство жилого дома от 22.11.2017 г..N ОБ- 5300-5752/17-0-1 на принадлежащем ей на праве собственности земельном участке, расположенном по адресу: Ленинградская область, Ломоносовский район, Ропшинское сельское поселение п. Ропша, кадастровый N, и обязать ответчика выдать такое разрешение.

Решением Ломоносовского районного суда Ленинградской области от 22 марта 2018 года Шляковой Ж.И. отказано в удовлетворении административного искового заявления (л.д.75, т.1).

Апелляционным определением Ленинградского областного суда от 12 июля 2018 года отменено, в связи с не привлечением Министерства культуры Российской Федерации в качестве заинтересованного лица, дело направлено на новое рассмотрение в тот же суд (л.д.121, т.1).

Решением Ломоносовского районного суда Ленинградской области от 25 февраля 2019 года Шляковой Ж.И. отказано в удовлетворении административного искового заявления (л.д.184, т.1).

Апелляционным определением Ленинградского областного суда от 23 мая 2019 года отменено вновь, в связи с не привлечением Министерства культуры Российской Федерации в качестве заинтересованного лица, дело направлено на новое рассмотрение в тот же суд (л.д.219, т.1).

При новом рассмотрении дела, решением Ломоносовского районного суда Ленинградской области от 07 ноября 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 20 февраля 2020 года Шляковой Ж.И. отказано в удовлетворении административного искового заявления (л.д.74, т.2).

На вступившие в законную силу судебные постановления Шлякова Ж.И. подала кассационную жалобу, в которой ставится вопрос об их отмене. В обоснование жалобы приводятся доводы о нарушении судами норм материального и процессуального права.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких обстоятельств судом не установлено.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции: на основании договора купли-продажи от 27.01.2017 г. Шляковой Ж.И. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, площадью 1200 кв.м, расположенный по адресу: Ленинградская область, Ломоносовский район, Ропшинское сельское поселение п. Ропша, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для размещения индивидуального жилого дома с правом содержания мелкого скота и птицы, код - 10120. Право собственности Шляковой Ж.И. зарегистрировано в установленном законом порядке 02.02.2017 г, ограничения и обременения участка не зарегистрированы, как следует из содержания выписки из ЕГРН от 02.0.2017 г. (л.д. 22-23). Схема расположения указанного земельного участка на кадастровом плане территории утверждена постановлением местной администрации МО Ропшинское сельское поселение от 06.07.2015 г. N 313 (л.д. 10), участок поставлен на кадастровый учет 23.07.2015 г. и выдан кадастровый паспорт (л.д. 25). На заявление Шляковой Ж.И. о выдаче разрешения на строительство администрацией МО Ломоносовский муниципальный район) дан ответ от 22.11.2017 г. исх. N ОБ-5300-5752/17-01, в котором сообщалось о невозможности выдать разрешение на строительство объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке с кадастровым номером N, полностью расположенном в защитной зоне объекта культурного наследия федерального значения Дворец со службами и парком" XVIII - XIX веков", границы и режим пользования которого утверждены приказом Министерства культуры Российской Федерации N 29 от 13.01. 2016 года (л.д. 8-9).

Частью 13 статьи 51 ГрК РФ установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство, в частности, уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган отказывает в выдаче разрешения на строительство при несоответствии представленных документов разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

В пункте 1 статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) указано, что права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным этим кодексом, а также федеральными законами. В частности, подпунктом 2 пункта 2 названной статьи предусмотрена возможность установления особых условий охраны памятников природы, истории и культуры, археологических объектов в качестве одного из видов ограничения прав собственников на пользование и распоряжение принадлежащими им земельными участками.

Установленные федеральным законодателем ограничения фактического использования земельных участков, на которых размещены объекты культурного наследия, и предусмотренные в связи с этим особые условия использования данных земельных участков и режим осуществления на них хозяйственной деятельности направлены на обеспечение сохранности данных объектов.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Данным Федеральным законом к объектам культурного наследия отнесены достопримечательные места - творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места традиционного бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; объекты археологического наследия; места совершения религиозных обрядов; места захоронений жертв массовых репрессий; религиозно-исторические места (абзац четвертый части 5 статьи 3).

В целях обеспечения сохранности предмета охраны достопримечательного места в границах территории достопримечательного места органом охраны объектов культурного наследия, указанным в пункте 3 статьи 5.1 этого Федерального закона, в соответствии с категорией историко- культурного значения данного объекта культурного наследия устанавливаются требования к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места, ограничения использования лесов и требования к градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места, включая требования к видам разрешенного использования земельных участков, к хозяйственной деятельности на земельных участках в границах территории достопримечательного места.

Пунктом 5 статьи 3.1 поименованного Федерального закона предусмотрено, что границы территории объекта культурного наследия федерального значения, включаемого в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утверждаются в составе акта федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, о включении указанного объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

К полномочиям федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, помимо прочего относится установление требований к осуществлению деятельности и градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места федерального значения; государственная охрана объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации; принятие решения о включении объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия федерального значения (подпункт 1 пункта 3 статьи 5.1, подпункты 6, 11 пункта 1 и пункт 2 статьи 9, подпункт 1 статьи 10, подпункт 1 пункта 7 статьи 18 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации").

Исходя из пункта 1, подпунктов 5.2.29, 5.3.7 и 5.4.3 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. N 590, таким органом является Министерство культуры Российской Федерации, которое самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам установления характера использования территории достопримечательного места, представляющего собой объект культурного наследия федерального значения, ограничений на использование этой территории и требований к хозяйственной деятельности, проектированию и строительству на территории указанного достопримечательного места; утверждает границы, а также режимы использования территорий объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации; осуществляет ведение единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Из письма Отдела по архитектуре администрации МО Ломоносовский муниципальный район от 22.01.2018 г. N 10 усматривается, что земельный участок с кадастровым номером N расположенный по адресу: Ленинградская область, Ломоносовский район, п. Ропша, полностью расположен в защитной зоне объекта культурного наследия федерального значения "Дворец со службами и парком, XVIII - XIX века" (Ансамбля). Границы территории Ансамбля утверждены Приказом Министерства культуры Российской Федерации N 1233 от 21 июля 2017 года.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, земельный участок истца расположен в защитной зоне объекта культурного наследия федерального значения "Дворец со службами и парком, 18-19 вв.".

Письмом Комитета по культуре Ленинградской области от 13.04.2017 г. N 01-09-2195/17-0-1 подтверждается, что "Дворец со службами и парком, XVIII - начала XX века", расположенный: Ленинградская область, Ломоносовский район, п. Ропша, Красносельское шоссе, д.1а относится к объектам культурного наследия федерального значения. Этот объект культурного наследия является составной частью объекта "Исторический центр Санкт-Петербурга и связанные с ним группы памятников" - серийный номер 540-009, который в свою очередь включен в Список всемирного культурного и природного наследия ЮНЕСКО в 1990 году (т.1 л.д. 56-57).

Нахождение принадлежащего Шляковой Ж.И. земельного участка с кадастровым номером N в границах 150-тиметровой защитной зоны от внешних границ названного объекта культурного наследия, расположенного в населенном пункте, подтверждается выкопировкой с публичной кадастровой карты (т.1л.д. 58, 59) и не оспаривалось истцом.

Исходя из вышеизложенного, вывод судов первой и апелляционной инстанций об обоснованности оспариваемого отказа является правомерным. Доводы кассационной жалобы об отсутствии указания конкретного основания для отказа в письме от 22.11.2017 г. NОБ5300-5752/17-01, предусмотренного п.13 ст.51 Гр.К. РФ - опровергаются содержанием указанного письма, в котором указано на факт расположения земельного участка, принадлежащего административному истцу в защитной зоне ансамбля, являющегося объектом культурного наследия "Дворец со службами и парком, XVIII - начала XX века", со ссылкой на ст.34.1 п.1 ФЗ N73 от 25.06.2002 г, данное обстоятельство и является ограничением, установленным федеральным законодателем, которое препятствует строительству капитального объекта вообще и делает невозможным прохождение стадии разрешения на строительство.

Дата возникновения права собственности правообладателя в возникших правоотношениях значения не имеет, правовое значение имеет дата обращения с заявлением о разрешении на строительство, которое состоялось 25.05.2017 г, то есть после введения ограничения федеральным законодателем (л.д.70, т.1).

Ссылки на незаконность приказов Министерства культуры Российской Федерации Министерства культуры РФ от 13 января 2016 года N29 и N 1233 от 21 июля 2017 года не могут служить основанием к отмене решения суда, поскольку проверка соответствия федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации не относится к компетенции районных судов и судов субъектов Российской Федерации. При этом сами по себе доводы о проведении историко-культурной экспертизы объекта охраны после утверждения касающегося его нормативного правового акта не свидетельствуют о безусловном противоречии приказов Министерства культуры Российской Федерации требованиям закона.

Оснований для отмены вступивших в законную силу судебных актов нет.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Ломоносовского районного суда Ленинградской области от 07 ноября 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 20 февраля 2020 года по административному делу N 2а-1428/2019 по административному исковому заявлению Шляковой Жанны Ивановны к администрации муниципального образования Ломоносовского муниципального района Ленинградской области об оспаривании отказа в выдаче разрешения на строительство от 22.11.2017 г. NОБ5300-5752/17-01 и обязании выдать разрешение оставить без изменения, кассационную жалобу Шляковой Жанны Ивановны - без удовлетворения.

решение Ломоносовского районного суда Ленинградской области от 07 ноября 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 20 февраля 2020 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий:

Судьи: