Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 26 августа 2020 г. по делу N 8а-13224/2020[88а-13414/2020]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Жидковой О.В, Зеленского А.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы Правительства Ленинградской области, администрации муниципального образования "Гончаровское сельское поселение" Выборгского района Ленинградской области, администрации муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 11 декабря 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 17 марта 2020 года по административному делу N 3а-330/2019 по административному исковому заявлению Федерального агентства лесного хозяйства о признании недействующим в части постановления Правительства Ленинградкой области от 4 декабря 2017 года N 537 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования Гончаровское сельское поселение Выборгского района Ленинградской области".

Заслушав доклад судьи Жидковой О.В, объяснения представителя Правительства Ленинградкой области Савченко О.А,, представителя администрации муниципального образования "Гончаровское сельское поселение" Выборгского района Ленинградской области Петровой Н.С. и представителя администрации муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области Кибаловой Н.В, поддержавших доводы кассационной жалобы, заключение прокурора отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Леонтьева С.А. об оставлении судебных актов без изменения, судебная коллегия

установила:

постановлением Правительства Ленинградской области от 4 декабря 2017 года N 537, опубликованном на официальном интернет-портале администрации Ленинградской области 5 декабря 2017 года, утверждён генеральный план муниципального образования "Гончаровское сельское поселение" Выборгского муниципального района Ленинградской области.

Оспаривая правомерность данного нормативно-правового акта, 1 ноября 2019 года Федеральное агентство лесного хозяйства обратилось в Ленинградский областной суд с административным иском, в котором просило признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу постановление Правительства Ленинградской области от 4 декабря 2017 года N 537 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования Гончаровское сельское поселение Выборгского района Ленинградской области" в части включения в границы населённых пунктов лесных участков в кварталах 131 (часть), 132 (часть), 138 (часть), 151 (часть), 167 (часть), 183 (часть) Черкасовского участкового лесничества, 28 (часть) Цвелодубовского участкового лесничества, 85 (часть) Житковского участкового лесничества Рощинского лесничества Ленинградской области, принадлежащих Российской Федерации на праве собственности.

В обоснование заявленного требования административный истец указал на то, что оспариваемый акт принят с нарушением установленной действующим законодательством процедуры согласования проекта генерального плана с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в связи с чем противоречит статьям 8, 83, 84 Земельного кодекса Российской Федерации, статьям 23 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьям 8, 11 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", подпунктам 1, 5.4.2, 5.4.3 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года N 736, подпунктам 2.1-2.4 Порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утверждённого приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 февраля 2012 года N 69.

Решением Ленинградского областного суда от 11декабря 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 17 марта 2020 года, административное исковое заявление удовлетворено.

Признано не действующим с момента вступления решения суда в законную силу постановление Правительства Ленинградской области от 4 декабря 2018 года N 537 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования Гончаровское сельское поселение Выборгского района Ленинградской области" в части включения в границы населённых пунктов п/ст Вещево, Зверево, Гаврилово, Гранитное лесных участков в кварталах 131 (часть), 132 (часть), 138 (часть), 151 (часть), 167 (часть), 183 (часть) Черкасовского участкового лесничества, 28 (часть) Цвелодубовского участкового лесничества, 85 (часть) Житковского участкового лесничества Рощинского лесничества Ленинградской области, принадлежащих Российской Федерации на праве собственности.

В кассационной жалобе, поданной через Ленинградский областной суд 16 июня 2020 года и поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 26 июня 2020 года Правительство Ленинградской области со ссылкой на существенное нарушение судами норм материального и процессуального права, просит об отмене постановленных по делу судебных актов и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований. Выражают несогласие с выводом судов о том, что процедура согласования нормативно-правового акта не была соблюдена.

В кассационных жалобах, поданных через Ленинградский областной суд 10 июля 2020 года и поступивших в Третий кассационный суд общей юрисдикции 16 июля 2020 года администрация муниципального образования "Гончаровское сельское поселение" Выборгского района Ленинградской области и администрация муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области ссылаясь на аналогичные доводы, просят об отмене судебных актов и направлении дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Указывают также, что выводы судов не соответствуют обстоятельствам дела, поскольку сделаны в отсутствие доказательств, обосновывающих и подтверждающих установленные границы лесных участков земель лесного фонда, так как материалы лесоустройства судами не изучались.

В возражениях на кассационные жалобы Федеральное агентство лесного хозяйства и прокуратура Ленинградской области указывают на отсутствие оснований для их удовлетворения, просят оставить судебные акты без изменения.

Комитет по природным ресурсам Ленинградской области в представленных возражениях, выражая согласие с доводами подателей кассационных жалоб, просит отменить судебные акты и принять по делу новое решение об отказе удовлетворении заявленных требований.

Определением судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 17 июля 2020 года кассационные жалобы с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

О времени и месте рассмотрения дела лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений из обжалуемых судебных актов не усматривается, доводы жалоб не могут повлечь их отмену в кассационном порядке.

Разрешая спор, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Земельного, Лесного и Градостроительного кодексов Российской Федерации, Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", Прядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утверждённого приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 февраля 2012 года N 69, 69 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности", оценив представленные сторонами по делу доказательства в их совокупности по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и установив, что при подготовке проекта генерального плана не соблюдена предусмотренная Градостроительным кодексом Российской Федерации процедура его согласования, чем нарушен порядок перевода земель из одной категории в другую, пришёл к выводу о наличии оснований для признания постановления Правительства Ленинградской области от 4 декабря 2017 года N 537 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования Гончаровское сельское поселение Выборгского района Ленинградской области" не действующим в оспариваемой части.

Проверяя законность и обоснованность решения в апелляционном порядке, судебная коллегия с такими выводами суда согласилась и нормам материального и процессуального права выводы судов первой и апелляционной инстанции, исходя из установленных ими обстоятельств, не противоречат.

В соответствии с частью 1 статьи 7, пунктом 20 части 1 и частями 3, 4 статьи 14 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта (ред. от 28 ноября 2015 г.)) утверждение генерального плана сельского поселения, который является документом территориального планирования муниципального образования, относится к вопросам местного значения соответствующего муниципального района, если законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставами муниципального района и сельского поселения решение этого вопроса не закреплено за сельским поселением. Генеральный план сельского поселения утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления муниципального района.

Статьёй 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные настоящим Кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Согласно пункту 4 части 1 статьи 1 Областного закона Ленинградской области от 07 июля 2014 года N 45-оз "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области" к полномочиям Правительства Ленинградской области относятся полномочия органов местного самоуправления Ленинградской области в области градостроительной деятельности по утверждению генеральных планов поселений.

Как установлено судом и следует из материалов дела, постановление Правительства Ленинградской области от 4 декабря 2017 года N 537 принято уполномоченным органом в надлежащей форме и опубликовано в установленном порядке.

Генеральный план отображает границы населённых пунктов, расположенных в границах Гончаровского сельского поселения, в том числе границы п/ст Вещево, Зверево, Гаврилово, Гранитное, в границы которых частично включены лесные участки земель лесного фонда.

Согласно статье 7 Земельного кодекса Российской Федерации все земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории, в частности, земли населенных пунктов, земли лесного фонда.

Пунктом 1 статьи 101 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта) к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие).

Подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.

Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

В соответствии частями 3 и 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит, в том числе, положение о территориальном планировании; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа, на которой отображаются границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения и особенности его согласования регламентированы статьями 24 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми проект генерального плана до его утверждения подлежит обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, в случае, если предложения, содержащиеся в таком проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования Российской Федерации планируемых границ земель лесного фонда.

В период направления оспариваемого генерального плана на согласование действовал порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утверждённый приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 февраля 2012 года N 69.

Пунктом 2.1 указанного Порядка предусматривалось направление органом местного самоуправления, уполномоченным подготовить документ территориального планирования, уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе в Минрегион России в случаях, указанных в части 1 статьи 21, части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации. В свою очередь, Минрегион России обладал организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений федеральных органов, уполномоченных осуществлять функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности.

До 1 января 2015 года в соответствии с пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года N 736 к полномочиям Федерального агентства лесного хозяйства относилось согласование включения земельных участков земель лесного фонда в границы населённых пунктов.

Судами установлено, что Федеральное агентство лесного хозяйства в письме от 7 октября 2015 года указало на отсутствие необходимости согласования проекта генерального плана муниципального образования "Гончаровское сельское поселение" Выборгского района Ленинградской области в связи с отсутствием информации о включении в границы населённых пунктов, входящих в состав поселения, земельных участков из земель лесного фонда.

Вместе с тем представленные административным истцом результаты картографического совмещения границ населённых пунктов муниципального образования "Гончаровское сельское поселение" Выборгского района Ленинградской области с материалами лесоустройства указывают на то, что земельные участки лесного фонда включены в земли населённых пунктов генеральным планом поселения без соответствующего разрешения уполномоченного на то органа исполнительной власти.

С учетом изложенного, суды пришли к обоснованному выводу о том, что при подготовке проекта генерального плана не соблюдена предусмотренная Градостроительным кодексом Российской Федерации процедура его согласования, чем нарушен порядок перевода земель из одной категории в другую, и о наличии оснований для признания постановления Правительства Ленинградской области от 4 декабря 2017 года N 537 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования Гончаровское сельское поселение Выборгского района Ленинградской области" не действующим в оспариваемой части.

При этом не могут быть признаны состоятельными доводы кассационных жалоб об отсутствии доказательств, обосновывающих и подтверждающих установленные границы лесных участков земель лесного фонда, поскольку наложение границ земель населённых пунктов на земли лесного фонда подтверждено материалами дела, в частности заключениями ФГБУ "Рослесинфорг", подготовленными на основе материалов лесоустройства, и выписками из государственного лесного реестра, в котором в силу части 2 статьи 91 Лесного кодекса Российской Федерации содержится информация о составе земель лесного фонда, о лесных участках, о количественных, качественных, об экономических характеристиках лесов и лесных ресурсов.

Доводы кассационных жалоб об обратном не могут быть приняты во внимание, поскольку сводятся, по сути, к переоценке исследованных судами доказательств и оспариванию обоснованности выводов судов об установленных ими по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судом первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Иные доводы кассационной жалобы также не могут служить основанием для отмены обжалуемых судебных постановлений, поскольку не свидетельствуют о существенных нарушениях судами норм материального или процессуального права, которые повлияли на исход дела.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ленинградского областного суда от 11 декабря 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 17 марта 2020 года оставить без изменения, кассационные жалобы кассационные жалобы Правительства Ленинградской области, администрации муниципального образования "Гончаровское сельское поселение" Выборгского района Ленинградской области - без удовлетворения.

Решение Ленинградского областного суда от 11 декабря 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 17 марта 2020 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий:

Судьи:

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено ДД.ММ.ГГГГ.