Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 09 сентября 2020 г. по делу N 8а-13284/2020[88а-13420/2020]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зеленского А.М, судей Жидковой О.В, Широковой Е.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Соколовой Ксении Александровны (далее Соколова К.А.) на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Коми от 13 декабря 2019 года по административному делу 2а-11023/2019 по административному исковому заявлению Соколовой К.А. к администрации муниципального образования городского округа "Сыктывкар" (далее администрация МО ГО "Сыктывкар") о признании незаконным отказа в согласовании места проведения публичного мероприятия в форме митинга.

Заслушав доклад судьи Жидковой О.В, объяснения участвующего в судебном заседании в режиме видеоконференцсвязи представителя Соколовой К.А. - Никулина А.В, поддержавшего доводы кассационной жалобы, судебная коллегия, установила:

03 декабря 2019 года Соколова К.А. обратилась в администрацию МО ГО "Сыктывкар" с уведомлением о проведении 14 декабря 2019 года с 12.00 до 15.00 часов публичного мероприятия в форме митинга на площадке, примыкающей к памятнику В.И. Ленина на пересечении ул. Коммунистическая и ул. Ленина.

Письмом от 05 декабря 2019 года N 01/1-12/147 заявителю сообщено о том, что администрация МО ГО "Сыктывкар" не согласовывает проведение публичного мероприятия на данной территории, поскольку заявленная площадка входит в границы территории, непосредственно прилегающей к зданию, в котором расположен Конституционный Суд Республики Коми по адресу: г. Сыктывкар, ул. Коммунистическая, д. 8, где проведение публичных мероприятий запрещено, а также в связи с проведением ранее запланированных в указанный период работ по механизированной уборке территории от снега и очистке памятников (памятник В.И. Ленину, Доска почета Республики Коми "Лучший по профессии").

11 декабря 2019 года Соколова К.А. обратилась в суд с административным иском к администрации МО ГО "Сыктывкар" о признании незаконными действий, выразившихся в несогласовании публичного мероприятия в форме митинга на площадке, примыкающей к памятнику В.И. Ленина на пересечении ул. Коммунистическая и ул. Ленина, указав в обоснование заявленных требований, что принятое решение противоречат положениям Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрация, шествиях и пикетированиях", поскольку заявленная для проведения митинга площадка не относится к территории, непосредственно прилегающей к зданию, в котором расположен Конституционный Суд Республики Коми, имеет удаленное от него расположение, мероприятие запланировано в выходной день, работы по уборке снега не могут быть отнесена к основанию, установленному частью 3 статьи 12 Федерального закона N 54-ФЗ, так как организация таких работ может быть перенесена на другое время органом местного самоуправления.

Судом к участию в рассмотрении административного дела в качестве заинтересованного лица привлечен заместитель руководителя администрации МО ГО "Сыктывкар" Семейкина Е.В.

Решением Сыктывкарского городского суда Республики Коми от 12 декабря 2019 года требования административного искового заявления удовлетворены.

Признано незаконным несогласование администрацией муниципального образования городского округа "Сыктывкар" проведения 14 декабря 2019 года в период с 12 часов 00 минут до 15 часов 00 минут Соколовой Ксенией Александровной публичного мероприятия в форме митинга на площадке, примыкающей к памятнику В.И. Ленина на пересечении ул. Коммунистическая и ул. Ленина, выраженное в ответе N 01/1-12/147 от 5 декабря 2019 года.

На администрацию муниципального образования городского округа "Сыктывкар" возложена обязанность согласовать проведение 14 декабря 2019 года Соколовой Ксенией Александровной публичного мероприятия.

Решение обращено к немедленному исполнению.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Коми от 13 декабря 2019 года решение Сыктывкарского городского суда Республики Коми от 12 декабря 2019 года отменено, в удовлетворении требований административного искового заявления отказано.

В кассационной жалобе, поданной через Сыктывкарский городской суд Республики Коми 15 июня 2020 года и поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 29 июня 2020 года, а также в дополнениях к ней, представленных в суд кассационной инстанции 9 сентября 2020 года, Соколова К.А. и ее представитель по доверенности Никулин А.В. со ссылкой на существенное нарушение судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, просят об отмене судебного акта апелляционной инстанции и принятии нового решения об удовлетворении заявленных требований. Приводят доводы, аналогичные, изложенным в административном исковом заявлении. Кроме того, полагают необоснованным вывод суда апелляционной инстанции о преюдициальности для рассматриваемого спора решения Сыктывкарского городского суда от 16 февраля 2012 года, подтвердившего законность Постановления главы администрации МО ГО "Сыктывкар от 29 октября 2008 г. N 10/4160 (в старой редакции, которая в настоящем деле не применялась), ссылаясь на то, что Соколова К.А. не участвовала в 2012 году в рассмотрении данного дела.

Определением судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 24 августа 2020 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

О времени и месте рассмотрения дела лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений из обжалуемого судебного постановления не усматривается, доводы жалобы не могут повлечь его отмену в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, при разрешении 5 декабря 2019 года вопроса о возможности согласования 14 декабря 2019 года заявленных Соколовой К.А. публичных мероприятий, администрация МО ГО "Сыктывкар" исходила из того, что указанная в уведомлении территория входит в границы территории, непосредственно прилегающей к зданию, в котором расположен Конституционный Суд Республики Коми по адресу: г. Сыктывкар, ул. Коммунистическая, д. 8, где проведение публичных мероприятий запрещено, предложив изменить место проведения публичного мероприятия и информировав последнюю о том, что на территории МО ГО "Сыктывкар" специально отведенным или приспособленным для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов являются: площадка, расположенная на пересечении ул. Димитрова и Октябрьского проспекта в северной части Мичуринского парка, с южной стороны, ограниченной аллеей парка (г. Сыктывкар, Мичуринский парк); площадка, расположенная в Берендеевском парке (Эжвинский район, ул. Менделеева); площадка, расположенная перед Домом культуры "Волна" (пос. Краснозатонский, ул. Корабельная, 1В); площадка у здания N 11 по ул. Общественная (г. Сыктывкар, пгт. Верхняя Максаковка).

Кроме того, администрация указала Соколовой К.А. на то, что в обозначенные в уведомлении время и место органом местного самоуправления запланировано проведение работ по механизированной уборке территории от снега и очистке памятников (памятник В.И. Ленину, Доска почета Республики Коми "Лучший по профессии").

Разрешая спор и удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее Федеральный закон N 54-ФЗ, Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"), Постановлением Правительства Республики Коми от 25 декабря 2012 г. N 598 "Об определении единых специально отведенных или приспособленных для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера мест", позиции Конституционного суда Российской Федерации изложенной в постановлении от 14 февраля 2013 г. N 4-П и определениях от 2 апреля 2009 г. N 484-О-П, от 1 января 2010 г. N 705-0-0, установив, что мероприятие запланировано на выходной день, и исходя из возможности проведения заявленных МКП МО ГО "Сыктывкар" "Жилкомсервис" работ в иную дату либо в часы, не заявленные административным истцом, пришел к выводу, что оспариваемое решение не может быть признано законным и обоснованным, поскольку совокупность представленных доказательств, в том числе характер публичного мероприятия, предполагаемое количество участников, планируемое место его проведения, цели мероприятия, не свидетельствуют, что предложение изменить место проведения публичного мероприятия обусловлено необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, либо необходимостью поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в заявленное организаторами время).

Проверяя законность и обоснованность решения в апелляционном порядке, судебная коллегия с такими выводами не согласилась.

Отменяя решение, суд апелляционной инстанции, оценив представленные сторонами по делу доказательства в их совокупности по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и исходя из того, что в административном здании Главы Республики Коми по адресу: г. Сыктывкар, ул. Коммунистическая 8, - расположен Конституционный Суд Республики Коми, публичное мероприятие планировалось на территории, в границах которой постановлением органа местного самоуправления установлен запрет на их проведение, и на которой в указанное время запланированы к проведению работы по очистке снега, пришла к выводу, что отказ в согласовании проведения публичного мероприятия в форме митинга на заявленной организатором территории и предложение администрации МО ГО "Сыктывкар" от 5 декабря 2019 года об изменении места проведения митинга соответствует требованиям действующего законодательства и не нарушает прав и законных интересов организатора публичного мероприятия и нормам материального и процессуального права выводы суда апелляционной инстанции, исходя из установленных им обстоятельств, не противоречат, поскольку из положений части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, следует, что для признания решения, действия (бездействия) незаконными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие решения, действия (бездействия) закону и нарушения этим прав и законных интересов гражданина, чего в данном деле судом апелляционной инстанции не установлено.

В статье 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года закреплено право на свободу мирных собраний, как не подлежащее никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

В силу Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (статья 31).

На обеспечение реализации указанного конституционного права граждан Российской Федерации направлен Федеральный закон от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее Федеральный закон N 54-ФЗ, Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях").

Законодательство Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях основывается на положениях Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и включает в себя названный выше закон и иные законодательные акты Российской Федерации, относящиеся к обеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе осуществлять правовое регулирование исключительно вопросов, касающихся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, и только в случаях, предусмотренных данным законом (часть 1 статьи 1 указанного закона).

Федеральный законодатель, определяя публичное мероприятие как открытую, мирную, доступную каждому акцию, осуществляемую по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, в том числе с использованием транспортных средств, выделяет пять его форм: собрание, митинг, демонстрация, шествие, пикетирование (пункт 1 статьи 2 Федерального закона N 54-ФЗ), указывает, что публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников этого публичного мероприятия, а условия запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы исключительно федеральными законами (часть 1 статьи 8).

Так, в соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 8 Федерального закона N 54-ФЗ к местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, относятся территории, непосредственно прилегающие к зданиям, занимаемым судами.

Оценка ограничению, установленному приведенным законоположением дана Конституционным Судом РФ в Определении от 29 мая 2007 года N 428-О-О, согласно которой такое ограничение не может рассматриваться как не имеющее конституционного обоснования и нарушающее конституционные права граждан.

В приведенном Определении Конституционный Суд Российской Федерации, опираясь на положения Конституции Российской Федерации, предусматривающие осуществление правосудия в Российской Федерации только судом (статья 118, часть 1), а также устанавливающие независимость судей и их подчинение только Конституции Российской Федерации и федеральному закону (статья 120, часть 1), заключил, что федеральный законодатель, исходя из упомянутых конституционных норм и руководствуясь интересами обеспечения прав и свобод личности посредством справедливого и независимого правосудия, обязан предусмотреть меры, исключающие оказание давления на суд. К числу таких мер относится и законодательный запрет на проведение на территориях, непосредственно прилегающих к зданиям, занимаемым судами, публичных мероприятий, который, по смыслу статей 31 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, не может рассматриваться как не имеющий конституционного обоснования и нарушающий конституционное право граждан на свободу мирных собраний.

Указанная правовая позиция подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 05 декабря 2019 года N 3278.

Применение пункта 3 части 2 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ невозможно в отрыве от пункта 9 его статьи 2, устанавливающего, что для целей названного Федерального закона под территориями, непосредственно прилегающими к зданиям и другим объектам, понимаются земельные участки, границы которых определяются решениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере землеустройства, землепользования и градостроительства.

Приведенная правовая норма, как следует из Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 2007 года N 573-О-О, вполне определенно указывает на органы публичной власти, полномочные устанавливать границы соответствующей территории, и на нормативную правовую основу, которой при этом должны руководствоваться данные органы. При этом принимаемые компетентными государственными и муниципальными органами решения не могут быть произвольными; они должны быть объективно обусловлены, в том числе целями обеспечения беспрепятственного осуществления находящимися на соответствующей территории органами и организациями своих публичных функций.

Отсутствие принятого в установленном порядке решения об определении границ соответствующего земельного участка и тем самым отсутствие самих границ означает, что не имеется правовых оснований считать в таких случаях организацию публичного мероприятия нарушением запрета его проведения на территории, непосредственно прилегающей к зданиям, занимаемым судами, а следовательно, и для привлечения соответствующих лиц к юридической ответственности, если для этого нет иных оснований.

Вместе с тем, как установлено судом апелляционной инстанции, и не было учтено судом первой инстанции, Постановлением главы администрации муниципального образования городского округа "Сыктывкар" от 29 октября 2008 года N 10/4160 "Об определении мест (земельных участков) на территории которых запрещается проведение публичных мероприятий" с учетом изменений, внесенных постановлением главы администрации муниципального образования городского округа "Сыктывкар" от 4 сентября 2013 года N 9/3483, установлены границы территорий в г. Сыктывкаре, непосредственно прилегающих к объектам, в которых проведение публичных мероприятий запрещено.

В частности, в указанном нормативно-правовом акте содержится описание границ территории в непосредственной близости от Конституционного Суда Республики Коми, которыми, согласно картографической схеме, охватывается территория всей Стефановской площади и прилегающих к ней улиц, в том числе, участок на пересечении улиц Ленина и Коммунистической.

Изложенное, как верно отмечено судом апелляционной инстанции, свидетельствует о невозможности проведения публичного мероприятия в заявленном административным истцом месте ввиду прямо установленного законом запрета.

В силу пункта 1 части 3 статьи 5 Федерального закона N 54-ФЗ организатор публичного мероприятия имеет право проводить митинги, демонстрации, шествия и пикетирования в местах и во время, которые указаны в уведомлении о проведении публичного мероприятия либо изменены в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, собрания - в специально отведенном или приспособленном для этого месте, позволяющем обеспечить безопасность граждан при проведении собрания.

При этом пунктом 2 части 1 статьи 12 указанного Федерального закона орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления после получения уведомления о проведении публичного мероприятия обязан довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение трех дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям настоящего Федерального закона.

В рассматриваемом случае, как следует из материалов дела, органом местного самоуправления предусмотренная законом обязанность по предложению заявителям альтернативного места проведения мероприятия, позволяющего реализовать цели планируемого мероприятия, исполнена, организатору предложены иные территории, которые определены постановлением Правительства Республики Коми от 25 декабря 2012 года N 598, являются специально отведенными или приспособленными для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера.

Вопреки доводам кассационной жалобы, разрешая возникший спор, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что определение места проведения мероприятия и согласование его с органами местного самоуправления не ограничивает участников пикетирования на свободу выражения и формирования своего мнения, установленные законодательством Российской Федерации, а также статьями 9, 10, 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Организаторы публичного мероприятия должны предпринимать разумные и достаточные усилия по достижению возможного компромисса на основе баланса интересов, с тем чтобы реализовать свое конституционное право на свободу мирных собраний.

В Постановлении от 14 февраля 2013 года N 4-П Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что аналогичного подхода при оценке процедуры согласования публичного мероприятия и обязанностей сторон такого согласования придерживается Европейский Суд по правам человека, по мнению которого, в ситуации, когда власти не запрещают публичное мероприятие, а предлагают альтернативное место проведения, его организаторы не могут отвергать без каких-либо убедительных причин предложение властей, позволяющее им провести свое мероприятие в другом месте, в особенности, если оно находится в центре города и явно больше по размерам.

Административным истцом не было указано, по каким причинам предложенные административным ответчиком альтернативные места проведения мероприятия не соответствовали достижению поставленных организатором целей планируемого мероприятия и его социально-политическому значению.

Законодательством не установлено безусловное право организатора на проведение публичного мероприятия в том месте, которое ему представляется наиболее адекватным по своему общественно-политическому значению.

Перечисленные выше положения Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ в совокупности с другими законоположениями составляют федеральный блок правового регулирования вопросов, связанных с определением мест проведения публичных мероприятий, а их соблюдение - во исполнение требований части 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации - является обязательным как для граждан, так и для всех органов государственной и муниципальной власти и их должностных лиц.

Такой подход согласуется с общепризнанными принципами и нормами международного права, закрепленными во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах, которые допускают введение обоснованных ограничений права на мирные собрания, налагающиеся в соответствии с законом, и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц.

Исходя из изложенного и учитывая, что место проведения запланированного публичного мероприятия в форме митинга находится в установленных органом местного самоуправления границах территории, где в соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 8 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" проведение такого публичного мероприятия запрещено, оснований полагать ошибочным вывод суда апелляционной инстанции о том, что отказ в согласовании проведения публичного мероприятия в форме митинга на заявленной организатором территории и предложение администрации муниципального образования городского округа "Сыктывкар" от 5 декабря 2019 года об изменении места проведения митинга соответствует требованиям действующего законодательства и не нарушает прав и законных интересов организатора публичного мероприятия, не имеется.

Доводы кассационной жалобы об обратном не могут быть приняты во внимание, поскольку сводятся, по сути, к переоценке исследованных судом апелляционной инстанции доказательств и оспариванию обоснованности его выводов об установленных им по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судом первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Иные доводы кассационной жалобы также не могут служить основанием для отмены обжалуемых судебных постановлений, поскольку не свидетельствуют о существенных нарушениях судами норм материального или процессуального права, которые повлияли на исход дела.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судом апелляционной инстанции не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Коми от 13 декабря 2019 года оставить без изменения, кассационную жалобу Соколовой Ксении Александровны - без удовлетворения.

Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Коми от 13 декабря 2019 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий:

Судьи:

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 17 сентября 2020 года.