Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 15 сентября 2020 г. по делу N 66а-884/2020

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Бутковой Н.А, судей Белоногого А.В. и Пластинина И.В, с участием прокурора Поповой Е.В, при секретаре Швец К.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-95/2020 по апелляционной жалобе Журавлевой И.К, Никулиной А.К, Семеновой А.В, Веселковой О.А. на решение Верховного Суда Республики Карелия от 22 июня 2020 года, которым в удовлетворении их административного искового заявления о признании не действующим в части решения Петрозаводского городского Совета от 11 июля 2008 года NXXVI/XX-361 "О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска" и решения Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 года N26/38-771 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" отказано.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белоногого А.В, объяснения административных истцов Журавлевой И.К. и Семеновой А.В, представителя административных истцов Филатова К.С, настаивавших на доводах жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Поповой Е.В, полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

11 июля 2008 года Петрозаводским городским Советом принято решение, пунктом 1 которого внесены изменения в Генеральный план города Петрозаводска, утверждённый постановлением Совета Министерство РСФСР от 5 октября 1984 года N428 "О Генеральном плане города Петрозаводска", Генеральный план утверждён в новой редакции (том 1, л.д.59-228) (далее Генеральный план).

Данное решение официально опубликовано в печатном периодическом издании "Информационный бюллетень" 30 июля 2008 года N1.

Генеральный план утверждён в составе Положения о территориальном планировании, которое включает в себя пояснительную записку, имеющую в своём составе цели и задачи территориального планирования, мероприятия по территориальному планированию города Петрозаводска; также материалов по обоснованию проекта.

К Положению о территориальном планировании утверждены и графические материалы, среди которых опорный план, основной чертёж, схема развития транспортной инфраструктуры, инженерной подготовки территории, зоны охраны памятников истории и культуры.

Кроме того, графические материалы и пояснительные записки представлены исполнителем на электронном носителе.

11 марта 2010 года Петрозаводским городским Советом принято решение N 26/38-771 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" (далее Правила землепользования и застройки), которое официально опубликовано в печатном издании "Информационный бюллетень" 8 апреля 2010 года N25.

Административные истцы обратились в Верховный Суд Республики Карелия с административным исковым заявлением, в котором просили признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу:

- решение Петрозаводского городского Совета от 11 июля 2008 года NXXVI/XX-361 "О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска" в части включения материалами по обоснованию Генерального плана города Петрозаводска в границах городского округа в виде карт (основным чертежом, опорным планом, схемой инженерной подготовки территории, схемой развития транспортной инфраструктуры, картой зоны охраны памятников истории и культуры) земельного участка с кадастровым номером N10:01:0110174:10, площадью 1 378 кв.м, категория земель: земли населённых пунктов, разрешённое использование: для многоэтажной застройки, и здание многоквартирного дома с кадастровым номером N0:01:0110174:31, расположенное по адресу: город Петрозаводск, Лососинское шоссе, д.13, в состав функциональной зоны: территории и зоны учреждений здравоохранения "Б";

- решение Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 года N26/38-771 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" в части включения картой градостроительного зонирования, картой зон с особыми условиями использования территории Петрозаводского городского округа вышеупомянутого земельного участка в зону объектов здравоохранения (Оз.).

Исковое заявление мотивировано тем, что административные истцы являются собственниками земельного участка и жилых помещений, расположенных в многоквартирном доме на этом земельном участке; представитель Семеновой А.В. обратился в администрацию Петрозаводского городского округа с заявлением о подготовке и выдаче градостроительного плана вышеуказанного земельного участка, однако решением от 24 мая 2018 года было отказано в выдаче градостроительного плана земельного участка со ссылкой на то, что в силу Правил землепользования и застройки, положений Генерального плана земельный участок с многоквартирным домом расположены в зоне объектов здравоохранения (Оз.), а также в общественно-деловой зоне учреждений здравоохранения (Б).

Административные истцы полагают нарушенными свои права тем, что включение земельного участка с расположенным на нём многоквартирным домом в указанные зоны ограничивает возможность реконструкции многоквартирного дома, препятствует строительству нового современного многоэтажного дома, исключает возможность проведения работ по его капитальному ремонту, в том числе ремонту общего имущества в многоквартирном доме.

Решением Верховного Суда Республики Карелия от 22 июня 2020 года в удовлетворении административного искового заявления Журавлевой И.К, Никулиной А.К, Семеновой А.В, Веселковой О.А. отказано.

В апелляционной жалобе административные истцы просят решение Верховного Суда Республики Карелия от 22 июня 2020 года отменить и принять новое судебное постановление, которым удовлетворить административное исковое заявление в полном объёме (том 4, л.д.109-115).

Относительно апелляционной жалобы Петрозаводским городским Советом (том 4, л.д.129-132) представлены возражения.

Судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, извещённых заблаговременно и надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, и не просивших об отложении судебного заседания.

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы и возражений на неё, выслушав объяснения участников процесса и заключение прокурора, судебная коллегия не находит правовых оснований для отмены постановленного судебного решения.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16 и части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Суд, руководствуясь приведёнными правовыми нормами, оценив представленные в материалы дела доказательства, пришёл к правильному выводу о соблюдении процедуры принятия и порядка опубликования оспариваемых нормативных правовых актов уполномоченным органом в установленной форме, что установлено ранее состоявшимися судебными решениями (в том числе, решение Верховного Суда Республики Карелия от 2 октября 2019 года по административному делу N 3а-171/2019, апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 15 января 2020 года по делу N 66а-5/2020).

По указанным основаниям решения Петрозаводского городского Совета не оспариваются.

Из выписки из ЕГРН на здание от 23 января 2020 года усматривается, что здание представляет собой многоквартирный дом, расположенный по адресу: Республика Карелия, город Петрозаводск, Лососинское шоссе, д.13, площадь 115, 3 кв.м (том 1, л.д.25-28); земельный участок имеет площадь 1 378 +/- 13 кв.м, дата присвоения кадастрового номера земельному участку 5 октября 2005 года; категория земель: земли населённых пунктов, виды разрешённого использования: для многоэтажной застройки (том 1, л.д.29-35).

По состоянию на 9 июня 2020 года в ЕГРН также содержатся сведения о виде разрешённого использования земельного участка: для многоэтажной застройки (том 4, л.д.1)

Административные истцы являются правообладателями земельного участка и жилых помещений в многоквартирном доме, расположенном на этом участке, что подтверждается соответствующими правоустанавливающими документами (том 1, л.д.36-51).

Как следует из письма Администрации Петрозаводского городского округа от 24 мая 2018 года N5.3-09-257-о, земельный участок с кадастровым номером N10:01:0110174:10 по Лососинскому шоссе расположен в зоне объектов здравоохранения (Оз); согласно статье 45 Правил землепользования и застройки в указанной зоне жилищное строительство не предусмотрено; в соответствии с картой зон с особыми условиями использования территории Правил земельный участок с кадастровым номером N10:01:0110174:10 по Лососинскому шоссе частично расположен в санитарно-защитной зоне Автозаправочные станции V класса опасности. В соответствии с пунктом 5.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" и пункта 6 статьи 76 Правил землепользования и застройки на территории санитарно-защитной зоны не допускается размещение жилой застройки; исходя из указанных обстоятельств, в выдаче градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером N10:01:0110174:10 для строительства многоквартирного жилого дома не более трёх этажей взамен сносимого многоквартирного жилого дома N13 по Лососинскому шоссе отказано (том 1, л.д.21).

30 ноября 2018 года Журавлевой И.К. подано заявление в Комиссию по подготовке предложений о внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа (том 1, л.д.23-24), однако в изменениях общественно-деловой зоны больничных учреждений на жилую зону застройки средней этажности 27 августа 2018 года Комиссией отказано в связи с необходимостью развития зоны здравоохранения.

По аналогичным основаниям отказано во внесении изменений в Правила землепользования и застройки 30 ноября 2019 года (том 1, л.д.52-54).

Из письма Администрации Петрозаводского городского округа от 20 мая 2019 года N1.1.1-32-1177-о, направленного на имя Журавлевой И.К, следует, что строительство нового онкологического центра планируется на земельном участке с кадастровым номером N10:01:0110158:308, площадью 9 га в районе Лососинского шоссе (земельный участок, примыкающий к территории ГБУЗ РК Республиканская больница им В.А. Баранова) (том 1, л.д.55-56).

Согласно информации, имеющейся в письме Главы Петрозаводского городского округа от 15 ноября 2019 года N1.1.1-32-2648-о, решение о формировании земельного участка для размещения АЗС в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации принято на основании акта выбора земельного участка, согласованного в органах государственного надзора, инженерных службах города Петрозаводска, в том числе Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Карелия; санитарно-защитная зона от АЗС по Лососинскому шоссе, отражённая на карте зон с особыми условиями использования территории Петрозаводского городского округа, входящей в состав Правил, определена в соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов".

Согласно статье 45 Генерального плана (часть 3 Генерального плана, глава 7 Градостроительные регламенты и порядок их применения), зона объектов здравоохранения предусматривает основные виды разрешённого использования: объекты здравоохранения, здравоохранения первой необходимости, учебных заведений медицинского направления, учреждений и организаций социального обеспечения, учреждений здравоохранения по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, учреждений и организаций органов государственной власти и местного самоуправления; условно разрешённые виды использования: культовые объекты; вспомогательные виды использования: наземные покрытия стоянки автотранспорта, площадки для отдыха, прогулок, хозяйственные площадки, малые архитектурные формы, зелёные насаждения, элементы благоустройства, скульптурные композиции, объекты транспортной и инженерной инфраструктуры.

В этой же норме установлены предельные размеры земельных участков и параметры разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства (том 1, л.д.179).

В основном чертеже Генерального плана указанный ранее земельный участок отражён расположенным в функциональной зоне учреждений здравоохранения (том 4, л.д.16-17).

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (статья 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа, в котором определены границы функциональных зон и их функциональное назначение (пункт 5 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в них устанавливаются территориальные зоны, их границы и градостроительные регламенты (пункты 7 и 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации). При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учётом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункт 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правовое регулирование градостроительной деятельности, осуществляемое в целях устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации), предусматривает необходимость соотнесения законных интересов лиц, основанных в том числе на существующем землепользовании, и интересов публичных образований, возникающих в ходе принятия градостроительных решений, обеспечивающих потребности общества в целом (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Данный подход конкретизирован в части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой границы территориальных зон устанавливаются с учётом как функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых генеральным планом городского округа, так и сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

В данном случае, суд первой инстанции, анализируя приведённое федеральное законодательство, принял во внимание, что согласно Генеральному плану в сфере здравоохранения планируется развитие государственных учреждений здравоохранения, расположенных на территории Петрозаводского городского округа; функциональная зона учреждений здравоохранения, в том числе распространяющаяся на земельный участок N10:01:0110174:10, изначально установлена в Генеральном плане, действовавшем в редакции 1984 года.

Исходя из этого, сделан обоснованный вывод, что градостроительное зонирование земельного участка, на котором располагаются объекты права административных истцов, согласуется с функциональным зонированием, определённым Генеральным планом, что подтверждает отсутствие противоречий в оспариваемых решениях нормам, имеющим большую юридическую силу.

При этом судебная коллегия отмечает, что согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются в том числе путём законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (статья 49, глава VII.1Земельного кодекса Российской Федерации, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечиваются возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации), то есть земельное и градостроительное законодательство исходит из сохранения прав на использование объектов капитального строительства и земельных участков под ними по прежнему фактическому разрешённому использованию в случае изменения градостроительной документации, предусматривающей иное зонирование территории, если существующее фактическое использование объектов не опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Также следует принять во внимание, что Федеральным законом от 31 декабря 2017 года N 507-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в статью 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации введена часть 6.1, согласно которой обязательным приложением к правилам землепользования и застройки являются сведения о границах территориальных зон, которые должны содержать графическое описание местоположения границ территориальных зон, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости. Органы местного самоуправления поселения, городского округа также вправе подготовить текстовое описание местоположения границ территориальных зон. Формы графического и текстового описания местоположения границ территориальных зон, требования к точности определения координат характерных точек границ территориальных зон, формату электронного документа, содержащего указанные сведения, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ведения Единого государственного реестра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учёта недвижимого имущества, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости.

В соответствии с частями 8 и 10 статьи 34 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", если при внесении в реестр границ сведений о местоположении границ населённых пунктов, границ территориальных зон, в том числе при изменении сведений о местоположении таких границ, органом регистрации прав выявлено пересечение таких границ с границами земельных участков, сведения о местоположении границ которых содержатся в Едином государственном реестре недвижимости (исключая земельные участки, пересечение границ которых с границами территориальных зон допускается в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации), орган регистрации прав в течение пяти рабочих дней со дня выявления указанного пересечения вносит в реестр границ описание местоположения границ населённого пункта, территориальных зон, в том числе изменения в сведения об их местоположении в целях приведения этих сведений в соответствие с описанием местоположения границ земельного участка, сведения о местоположении границ которого содержатся в Едином государственном реестре недвижимости. Данное положение применяется при условии, что семьдесят пять и более процентов площади указанного земельного участка находится соответственно в границах определённого населённого пункта, определённой территориальной зоны.

Таким образом, до внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости о границах территориальных зон, внесение соответствующих сведений о которых материалами дела не подтверждается, нельзя считать права административных истцов нарушенными.

Судебная коллегия полагает несостоятельными доводы апелляционной жалобы о не обеспечении прав и законных интересов административных истцов при принятии оспариваемых нормативных правовых актов, как правообладателей земельного участка и объектов недвижимости.

Оспариваемое правовое регулирование назначения функциональной и территориальной зон, в которых находится земельный участок, на котором расположены объекты прав собственности административных истцов, вопреки их утверждениям, позволяет использовать земельный участок на условиях, определённых частью 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пунктом 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Указанное территориальное планирование не противоречит и положениям части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункту 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации относительно соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану, а также требованиям части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне исходя из следующего.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учётом особенностей её расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений (статья 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

При этом согласно пункту 2 части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования, а в соответствии с пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Приведённое правовое регулирование предоставляет законодателю право на реализацию возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков, которое он реализует при разработке градостроительного регламента для каждой территориальной зоны.

Вопрос об установлении (не установлении) территориального сочетания различных видов использования земельных участков вторгается в принципе в вопрос о целесообразности принятия соответствующего нормативного правового акта (или внесения изменений уже в действующий нормативный правовой акт), что не соотносится с процессуальной характеристикой судебной оценки в порядке нормоконтроля нормативного правового акта.

Доводы апелляционной жалобы, фактически сводящиеся к озвученной в суде первой инстанции правовой позиции административных истцов, не содержат ссылок на наличие оснований для отмены состоявшегося судебного постановления.

Несогласие с произведённой судом оценкой имеющихся в материалах дела доказательств не может повлечь отмену принятого по делу судебного акта, постановленного при соблюдении правил такой оценки, установленных статьёй 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Таким образом, оснований для отмены обжалуемого решения по доводам апелляционной жалобы, основанным на ином толковании норм материального права, не имеется.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Верховного Суда Республики Карелия от 22 июня 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Журавлевой И.К, Никулиной А.К, Семеновой А.В, Веселковой О.А. - без удовлетворения.

Состоявшиеся по делу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в соответствующий суд через суд, принявший решение по первой инстанции, в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: