Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 15 сентября 2020 г. по делу N 66а-887/2020

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Бутковой Н.А, судей Белоногого А.В. и Пластинина И.В, при секретаре Швец К.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-338/2020 по апелляционной жалобе Губернатора Архангельской области на решение Архангельского областного суда от 29 июня 2020 года, которым удовлетворено административное исковое заявление заместителя прокурора Архангельской области о признании не действующим пункта 2 Порядка организации деятельности аппарата Общественной палаты Архангельской области, утверждённого указом Губернатора Архангельской области от 6 мая 2017 года N41-у, абзаца 3 пункта 3, абзаца 2 пункта 13 Положения об администрации Губернатора Архангельской области и Правительства Архангельской области, утверждённого указом Губернатора Архангельской области от 22 декабря 2009 года N58-у.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белоногого А.В, объяснения представителя административного истца, прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Поповой Е.В, находившей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

указом Губернатора Архангельской области от 22 декабря 2009 года N58-у (пунктом 1) утверждено прилагаемое Положение об администрации Губернатора Архангельской области и Правительства Архангельской области (л.д.8).

Согласно абзацу 3 пункта 3 Положения об администрации Губернатора Архангельской области и Правительства Архангельской области (далее Положение) в действующей редакции (с учётом внесения изменений на основании указов Губернатора Архангельской области от 16 июля 2010 года N131-у, от 11 марта 2015 года N37-у, от 9 декабря 2015 года N15-у, от 6 мая 2017 ода N41-у, от 28 июля 2017 года N84-у) создаваемый в структуре администрации аппарат Общественной палаты Архангельской области функционально подчиняется председателю Общественной палаты Архангельской области.

Абзацем 2 пункта 13 этого же Положения предусмотрено, что в структуре администрации в качестве самостоятельного структурного подразделения создаётся аппарат Общественной палаты Архангельской области.

6 мая 2017 года Губернатором Архангельской области подписан указ N41-у "Об организации деятельности аппарата Общественной палаты Архангельской области" (л.д.10).

Данным указом (пункт 2) утверждён Порядок организации деятельности аппарата Общественной палаты Архангельской области (далее Порядок), а также прилагаемые изменения, которые вносятся в отдельные указы Губернатора Архангельской области в части организации деятельности аппарата Общественной палаты Архангельской области.

Пунктом 2 Порядка установлено, что аппарат является структурным подразделением администрации Губернатора Архангельской области и Правительства Архангельской области.

Аппарат функционально подчиняется председателю Общественной палаты.

Аппарат осуществляет организационно-техническое и аналитическое обеспечение деятельности Общественной палаты, в том числе совета Общественной палаты, председателя Общественной палаты, заместителей председателя Общественной палаты, комиссий и рабочих групп Общественной палаты.

Указ Губернатора Архангельской области от 22 декабря 2009 года N48-у официально опубликован в установленном порядке в периодическом издании газета "Волна" от 31 декабря 2009 года N56 (л.д.28).

Указ Губернатора Архангельской области от 6 мая 2017 года N41-у опубликован в установленном порядке на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 15 мая 2017 года под регистрационным номером опубликования N2900201705150003 (л.д.28).

Заместитель прокурора Архангельской области обратился в Архангельский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать не действующим:

- пункт 2 Порядка, - абзац третий пункта 3 Положения, - абзац второй пункта 13 Положения.

Административное исковое заявление мотивировано не соответствием оспариваемых региональных правовых норм требованиям действующего федерального законодательства, поскольку создание аппарата Общественной палаты в виде структурного подразделения органа государственной власти субъекта федерации не согласуется с целями и принципами образования и деятельности Общественной палаты.

Ссылаясь на положения статей 4, 11, 14 Федерального закона от 23 июня 2016 года N183-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации", пункта 4 статьи 25 Закона Архангельской области от 2 июля 2012 года N500-32-ОЗ "Об Общественной палате Архангельской области", пункта 1 статьи 9.1 Федерального закона от 12 января 1996 года N7-ФЗ "О некоммерческих организациях", статей 26, 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", административный истец указал, что включение аппарата Общественной палаты Архангельской области в состав структурного подразделения органа исполнительной власти нарушает принципы самоуправления, независимости, открытости и гласности и не предполагает максимально возможной автономии в её деятельности; предоставляет значительные организационные преимущества представителям органов исполнительной власти субъекта федерации в продвижении своих интересов при планировании и осуществлении деятельности Общественной палаты Архангельской области.

Решением Архангельского областного суда от 29 июня 2020 года административное исковое заявление заместителя прокурора Архангельской области удовлетворено: суд признал не действующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2 Порядка организации деятельности аппарата Общественной палаты Архангельской области, утверждённого указом Губернатора Архангельской области от 6 мая 2017 года N41-у, абзац третий пункта 3, абзац второй пункта 13 Положения об администрации Губернатора Архангельской области и Правительства Архангельской области, утверждённого указом Губернатора Архангельской области от 22 декабря 2009 года N58-у; обязал Губернатора Архангельской области опубликовать сообщение о принятом решении на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу (л.д.154-161).

В апелляционной жалобе Губернатор Архангельской области просит судебное решение отменить и принять новое, которым в удовлетворении административного искового заявления отказать в полном объёме (л.д.163-172).

Относительно апелляционной жалобы административным истцом представлены возражения.

Судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, извещённых заблаговременно и надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, и не просивших об отложении судебного заседания.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, выслушав объяснения прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Суд первой инстанции, удовлетворяя административное исковое заявление, усмотрел противоречия оспариваемых норм правовым нормам, имеющим большую юридическую силу, указав на обоснованность довода истца об их несоответствии требованиям статей 4, 11, 14 Федерального закона от 23 июня 2016 года N183-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации, пункта 4 статьи 25 Закона Архангельской области от 2 июля 2012 года N500-32-ОЗ "Об общественной палате Архангельской области", пункта 1 статьи 9.1 Федерального закона от 12 января 1996 года N7-ФЗ "О некоммерческих организациях", статей 26, 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Признаны несостоятельными доводы о соответствии региональных норм требованиям федерального законодательства по мотиву наличия у Общественной палаты Архангельской области правового статуса структурного подразделения администрации Губернатора Архангельской области, которая, в свою очередь, является юридическим лицом - государственным казённым учреждением Архангельской области.

Судом отмечено, что вопрос о судебном нормоконтроле оспариваемых норм по мотиву соблюдения порядка и процедуры их принятия административным истцом не ставился.

Соглашаясь с решением суда в части, судебная коллегия принимает во внимание, что в соответствии с частью 1 статьи 4 Федерального закона от 21 июля 2014 года N212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.

Статьёй 9 этого же нормативного правового акта определён перечень субъектов общественного контроля, в том числе Общественная палата Российской Федерации; общественные палаты субъектов Российской Федерации; общественные палаты (советы) муниципальных образований.

Федеральный закон от 23 июня 2016 года N183-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации" (далее Закон об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации) устанавливает правовые основы и принципы деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 1 Закона об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации предусмотрено, что общественная палата субъекта Российской Федерации обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации, проживающих на территории субъекта Российской Федерации, и некоммерческих организаций, созданных для представления и защиты прав и законных интересов профессиональных и социальных групп, осуществляющих деятельность на территории субъекта Российской Федерации, с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, находящимися на территории субъекта Российской Федерации, в целях учёта потребностей и интересов граждан, защиты прав и свобод граждан, прав и законных интересов некоммерческих организаций при формировании и реализации государственной политики в целях осуществления общественного контроля за деятельностью территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия на территории субъекта Российской Федерации.

Пунктом 2 этой же правовой нормы установлено, что общественная палата формируется на основе добровольного участия в её деятельности граждан и некоммерческих организаций.

Статьёй 4 Закона об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации регламентированы принципы формирования и деятельности Общественной палаты.

Так, согласно этой норме, общественная палата формируется и осуществляет свою деятельность в соответствии с принципами:

1) приоритета прав и законных интересов человека и гражданина;

2) законности;

3) равенства прав институтов гражданского общества;

4) самоуправления;

5) независимости;

6) открытости и гласности.

Подпунктом 1 пункта 7 статьи 11 Закона об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации закреплено, что в целях реализации задач, возложенных на Общественную палату настоящим Федеральным законом, Общественная палата вправе осуществлять в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2014 года N212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации", законом и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации общественный контроль за деятельностью территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия на территории субъекта Российской Федерации.

Таким образом, общественная палата субъекта Российской Федерации, выступая в качестве одного из возможных субъектов общественного контроля, осуществляя свою контрольную деятельность в многообразных формах и по разным направлениям с использованием различных правовых средств и порядка их реализации, фактически выступает в качестве интеграционного учреждения управления делами государства при добровольном участии граждан и некоммерческих организаций.

Реальная результативность деятельности этого субъекта общественного контроля служит показателем качества и перспективности избранной формы участия граждан и некоммерческих организаций.

Общественная палата, исходя из нормативно установленных принципов её формирования и деятельности, среди которых независимость и законность, представляет собой автономную структуру гражданского общества, которой присущи совещательные и консультативные функции, осуществляющую взаимодействие с органами публичной власти различных уровней, находящихся на территории субъекта Российской Федерации и вне его. Такое взаимодействие осуществляется в целях противодействия коррупции, установления законности и укрепления легитимности деятельности государственного аппарата, гарантирования институтов демократии.

Иными словами, независимость общественной палаты субъекта Российской Федерации, не наделённой законодателем на реализацию каких-либо императивно-властных полномочий, достигается путём её автономности от возможного влияния (взаимовлияния) со стороны любых органов публичной власти.

Это обусловлено тем, что не может осуществлять общественный контроль орган власти, входящий в состав структурного подразделения конкретного органа отдельной самостоятельной ветви государственной власти (в данном случае исполнительной).

Статьёй 14 Закона об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации установлен правовой статус Аппарата Общественной палаты.

Так, регламентировано: организационное, правовое, аналитическое, информационное, документационное, финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности Общественной палаты осуществляется аппаратом Общественной палаты (пункт 1); аппарат Общественной палаты является государственным учреждением субъекта Российской Федерации, имеющим печать с изображением герба субъекта Российской Федерации и со своим наименованием, либо подразделением государственного учреждения субъекта Российской Федерации (пункта 2); руководитель аппарата Общественной палаты назначается на должность и освобождается от должности высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению совета Общественной палаты (пункт 3).

Таким образом, на уровне федерального законодательства предусмотрена возможность установления одного из двух правовых статусов аппарата общественной палаты субъекта Российской Федерации:

- государственное учреждение субъекта федерации с присвоением своего наименования и печати с изображением герба субъекта Российской Федерации, либо

- подразделение государственного учреждения субъекта Российской Федерации.

Иного варианта возможного правового статуса аппарата Общественной палаты субъекта федеральным законодателем не предусмотрено.

Судом первой инстанции проанализированы приведённые выше положения федерального законодательства о правовом статусе Общественной палаты субъекта Российской Федерации и её аппарата и сформулирован верный вывод, что в оспариваемых нормах установлено отличное от регионального правовое регулирование, не соотносящееся в содержательной характеристике с ним.

На региональном уровне предусмотрены схожего содержания правовые установления (пункт 4 статьи 25 Закона Архангельской области от 2 июля 2012 года N500-32-ОЗ "Об общественной палате Архангельской области").

Обоснованно признан несостоятельным довод ответчика о вхождении аппарата Общественной палаты субъекта федерации в структурный состав администрации Губернатора Архангельской области, имеющей правовой статус государственного казённого учреждения.

Данное обстоятельство, вопреки утверждениям ответчика, не подтверждает соответствие оспариваемых норм в указанной части требованиям федерального законодательства.

Пунктом 1 статьи 123.21 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что учреждением признаётся унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением (пункт 1 статьи 123.21 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Поскольку указанное гражданское законодательство, а также положения статей 26, 26.3, 26.11, 26.14 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не отождествляют понятия "орган государственной власти субъекта Российской Федерации" и "государственное учреждение субъекта федерации", что свидетельствует о наличии у них дифференцированного правового статуса; то включение аппарата Общественной палаты субъекта федерации в структурный состав администрации Губернатора Архангельской области не свидетельствует о соблюдении требований, изложенных в статье 14 Закона об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации.

Установленное законодательное разграничение организационно-правовой формы, к которой может принадлежать аппарат общественной палаты субъекта федерации, как подразделения структурообразующего характера субъекта общественного контроля, направлено на минимизацию возможной его зависимости от публичных органов и влияния узкогрупповых интересов, уравновешиванию публичных и частных интересов.

Таким образом, ввиду противоречия оспариваемых норм, предусматривающих вхождении аппарата Общественной палаты субъекта федерации в структурный состав администрации Губернатора Архангельской области требованиям федерального законодательства, у суда имелись достаточные основания для удовлетворения административного искового заявления в этой части.

Судебная коллегия учитывает наличие в материалах дела заключения Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Архангельской области и Ненецкому автономному округу от 7 апреля 2020 года (исх.N29/02-2072), составленного на указы Губернатора Архангельской области от 6 мая 2017 года N41-у, от 22 декабря 2009 года N58-у, из которого следует, что Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Архангельской области и Ненецкому автономному округу ранее проведены правовые экспертизы этих нормативных правовых актов (экспертное заключение от 9 декабря 2019 года N29/02-7254/2213 и экспертное заключение от 6 апреля 2020 года N29/02-1996/1068), в результате проведения которых выявлены правовые нормы, не соответствующие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству (л.д.50-52).

В заключении от 7 апреля 2020 года Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Архангельской области и Ненецкому автономному округу подтверждены ранее сформулированные выводы и дополнительно отмечено, что наделение аппарата Общественной палаты Архангельской области правами структурного подразделения исполнительного органа государственной власти Архангельской области вступает в противоречие с положениями Федерального закона от 23 июня 2016 года N183-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации" (л.д.50-63).

Довод жалобы, что содержание статьи 14 Закона об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации устанавливает целевое назначение деятельности аппарата Общественной палаты (финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности) не нивелирует необходимость соблюдения требований федерального законодательства о присвоении надлежащего правового статуса (организационно-правовой формы) такого структурного подразделения.

По аналогичным основаниям признаётся несостоятельным и довод апелляционной жалобы о не применении пункта 6 Положения, которым установлено, что администрация обладает правами юридического лица и имеет гербовую печать, штампы и бланки со своим наименованием.

Доводы жалобы об отсутствии в обжалуемом судебном постановлении судебной оценки довода ответчика о наличии у субъекта федерации права на самостоятельное определение порядка реализации пункта 2 части 14 Закона об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации опровергаются решением суда.

В судебном решении со ссылкой на пункт "б" части 1 статьи 72, статьи 76 Конституции Российской Федерации, статей 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", подпункт "я" пункта 1 статьи 29 Устава Архангельской области, принятого Архангельским областным Собранием депутатов от 23 мая 1995 года, подпункты 15, 40, 41 статьи 20 Закона Архангельской области от 20 мая 2009 года N19-3-ОЗ "О Правительстве Архангельской области", пункт 4 статьи 25 Закона Архангельской области от 2 июля 2012 года N500-32-ОЗ "Об общественной палате Архангельской области" произведена судебная оценка полномочий и компетенции на принятии оспариваемых в части Порядка и Положения.

Не может служить основанием для отмены судебного решения в указанной части довод о не применении положений статьи 6 и пункта 11 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которыми установлена возможность рассмотрения органов государственной власти (государственных органов) в качестве государственных казённых учреждений в целях определения порядка их финансирования и деятельности, поскольку данная норма не распространяется на регламентацию правоотношений, связанных с определением структурного состава администрации высшего должностного лица субъекта федерации и подлежащих включению в него подразделений.

Ссылка подателя жалобы на то, что административным истцом не оспорен пункт 6 Положения, закрепляющий правовой статус администрации Губернатора Архангельской области, правильность вывода суда не опровергает.

Указанная правовая норма предметом судебной проверки не являлась, соответствующий вопрос истцом об этом не ставился.

Исходя из этого, отсутствие в тексте мотивированного решения каких-либо выводов суда о соответствии этой нормы положениям, имеющим большую юридическую силу, не свидетельствует о его неполноте и несоответствии процессуальным требованиям статей 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

При таком положении судебная коллегия приходит к выводу, что решение суда в части признания не действующим абзаца 3 пункта 3 в части слов "создаваемый в структуре администрации", абзаца 2 пункта 13 Положения об администрации Губернатора Архангельской области и Правительства Архангельской области, утверждённого указом Губернатора Архангельской области от 22 декабря 2009 года N58-у, абзаца 1 пункта 2 Порядка организации деятельности аппарата Общественной палаты Архангельской области, утверждённого указом Губернатора Архангельской области от 6 мая 2017 года N41-у, является законным и обоснованным.

Вместе с тем, оспариваемые нормы в той части, которой установлено, что аппарат Общественной палаты Архангельской области функционально подчиняется председателю Общественной палаты Архангельской области (абзац 3 пункта 3 Положения), аппарат функционально подчиняется председателю Общественной палаты (абзац 2 пункта 2 Порядка), аппарат осуществляет организационно-техническое и аналитическое обеспечение деятельности Общественной палаты, в том числе совета Общественной палаты, председателя Общественной палаты, заместителей председателя Общественной палаты, комиссий и рабочих групп Общественной палаты (абзац 3 пункта 2 Порядка) признаны судом не действующими в отсутствие соответствующего правового обоснования в административном иске, при этом и само решение суда в этой части не содержит мотивов, по которым суд удовлетворил иск в данной части.

По мнению судебной коллегии, данные нормы не противоречат нормам, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем решение суда о признании их недействующими подлежит отмене с вынесением решения об отказе в иске в этой части требований.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Архангельского областного суда от 29 июня 2020 года в части признания не действующим абзаца 3 пункта 3 в части слов "создаваемый в структуре администрации", абзаца 2 пункта 13 Положения об администрации Губернатора Архангельской области и Правительства Архангельской области, утверждённого указом Губернатора Архангельской области от 22 декабря 2009 года N58-у, абзаца 1 пункта 2 Порядка организации деятельности аппарата Общественной палаты Архангельской области, утверждённого указом Губернатора Архангельской области от 6 мая 2017 года N41-у - оставить без изменения, апелляционную жалобу Губернатора Архангельской области в этой части - без удовлетворения.

В остальной части решение Архангельского областного суда от 29 июня 2020 года - отменить, заместителю прокурора Архангельской области в удовлетворении соответствующих требований отказать.

Состоявшиеся по делу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в соответствующий суд через суд, принявший решение по первой инстанции, в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: