Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 19 августа 2020 г. по делу N 8а-5222/2020[88а-5939/2020]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Зайцевой О.А. и Ровенко П.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Хабаровска и департамента архитектуры, строительства и землепользования администрации города Хабаровска на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 13 мая 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению Заседа Марии Владимировны к администрации города Хабаровска, департаменту архитектуры, строительства и землепользования администрации города Хабаровска о признании незаконным отказа в выдачи уведомления о соответствии объекта индивидуального жилищного строительства и возложении обязанности выдать уведомление.

Заслушав доклад судьи Зайцевой О.А, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Заседа М.В. обратилась в Краснофлотский районный суд города Хабаровска с вышеназванным административным исковым заявлением и просила признать незаконным Уведомление N 113/19 от 21 ноября 2019 года о несоответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке; обязать департамент архитектуры, строительства и землепользования администрации города Хабаровска выдать Уведомление о соответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке.

В обоснование заявленных требований она указала, что 14 ноября 2019 года она подала уведомление в департамент архитектуры, строительства и землепользования администрации города Хабаровска, в котором указала, что хочет произвести реконструкцию принадлежащего ей на праве собственности индивидуального жилого дома с кадастровым номером N, расположенного на земельном участке с кадастровым номером N по адресу: "адрес" вид разрешённого использования земельного участка, согласно выписке из ЕГРН - под индивидуальный жилой дом, надворные постройки, сад и огород. 21 ноября 2019 года административным ответчиком было принято оспариваемое Уведомление, в котором указано, что земельный участок, согласно Правилам землепользования и застройки городского округа "Город Хабаровск", расположен в территориальной зоне коммунальных предприятий, транспорта, складирования и распределения товаров (К-2). С отказом не согласна, поскольку он нарушает её права. Она (Заседа М.В.) с 18 ноября 1997 года является собственником вышеуказанного индивидуального жилого дома; земельный участок сначала находился в аренде, а с 1 июня 2011 года предоставлен администрацией города Хабаровска в собственность с видом разрешённого использования - под индивидуальный жилой дом, надворные постройки, сад и огород. Площадь дома, который был построен в 1954 году, составляет 35, 2 кв.м, является её единственным жильём и находится в аварийном состоянии, непригодным для проживания в нём её семьи из пяти человек. Правила землепользования и застройки городского округа "Город Хабаровск" утверждены 21 мая 2002 года. При подготовке Правил землепользования и застройки городского округа не были учтены положения пункта 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса РФ, согласно которым границы территориальных зон должны устанавливаться с учётом сложившейся планировки территории и существующего землепользования, и утверждены после формирования земельного участка.

Также, согласно пункта 1 части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ, градостроительные регламенты устанавливаются с учётом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны, поэтому это также нарушает её права, связанные с использованием земельного участка. В связи с тем, что принадлежащий ей жилой дом был построен в 1954 году и земельный участок с видом разрешённого использования "под индивидуальный жилой дом, надворные постройки, сад и огород", был сформирован до введения в действие Правил землепользования и застройки городского округа "Город Хабаровск", а, согласно статьи 4 Гражданского кодекса РФ акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие, отказ администрации считает неправомерным.

Решением Краснофлотского районного суда города Хабаровска от 13 января 2020 года отказано в удовлетворении административных исковых требований Заседа М.В.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 13 мая 2020 года, решение Краснофлотского районного суда города Хабаровска от 13 января 2020 года отменено, принято новое решение, которым административные исковые требования Заседа М.В. удовлетворены: признано незаконным уведомление департамента архитектуры, строительства и землепользования администрации города Хабаровска N 113/19 от 21 ноября 2019 года о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке с кадастровым номером N; на департамент архитектуры, строительства и землепользования администрации города Хабаровска возложена обязанность рассмотреть уведомление Заседа М.В. о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства от 12 ноября 2019 года в соответствии с порядком, установленным статьёй 51.1 Градостроительного кодекса РФ.

7 июня 2020 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба администрации города Хабаровска и департамента архитектуры, строительства и землепользования администрации города Хабаровска, поданная через Краснофлотский районный суд города Хабаровска 30 июня 2020 года, в которой ставится вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 13 мая 2020 года и оставлении в силе решения Краснофлотского районного суда города Хабаровска от 13 января 2020 года.

В обоснование своей позиции заявители указали на нарушение судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права. Так, Департамент действовал в рамках законодательства, осуществляя проверку заявленных в уведомлении о планируемом строительстве данных градостроительным регламентам, установленным Правилами землепользования и застройки, которые как на момент подачи уведомления, так и на момент рассмотрения настоящего административного дела, недействующими не признавались. В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 40, статьёй 80 Земельного кодекса РФ, статьёй 263 Гражданского кодекса РФ собственник земельного участка имеет право возводить жилые и иные здания, осуществлять их перестройку и снос в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешённым использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов. По результатам проверки, проведённой по заявлению Заседа М.В, было установлено, что спорный земельный участок расположен в территориальной зоне К-2 "зоне коммунальных предприятий, транспорта, складирования и распределения товаров". Виды разрешённого использования в данной зоне не содержат "индивидуальный жилой дом" и "садовый дом". Правила землепользования и застройки призваны обеспечивать устойчивое развитие территорий муниципальных образований, улучшение инвестиционной привлекательности и могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников. Запрет на изменение территориальной зоны в градостроительном законодательстве не установлен. При этом права административного истца на использование, принадлежащего ей земельного участка по назначению не нарушены, поскольку в силу пункта 8 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ спорный земельный участок может быть использован без установления срока приведения его в соответствие с градостроительным регламентом.

Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 20 июля 2020 года кассационная жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.

Определением судьи Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 20 июля 2020 года приостановлено исполнение апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 13 мая 2020 года, до окончания производства в Девятом кассационном суде общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 КАС РФ судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Частями 2 и 3 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. Суд кассационной инстанции не вправе исследовать и приобщать к материалам дела новые доказательства, устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были опровергнуты судом первой и апелляционной инстанции.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, письменный отзыв на кассационную жалобу Заседа М.В, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу о том, что при рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции были допущены такого рода существенные нарушения норм материального права.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя из содержания пункта 1 части 2 статьи 227 КАС РФ решение, действия (бездействие) могут быть признаны незаконными при наличии одновременно двух условий: несоответствия решения, действий (бездействия) закону и нарушения таким решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

В силу части 1 статьи 51.1 Градостроительного кодекса РФ в целях строительства или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома застройщик подает в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления уведомление о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома, в котором указывает сведения, перечисленные в пунктах 1 - 9 части 1 статьи 51.1 Градостроительного кодекса РФ, и к которому прилагает документы, перечисленные в части 3 статьи 51.1 Градостроительного кодекса РФ.

Уполномоченный орган местного самоуправления по результатам проверки уведомления застройщика вправе составить уведомление о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве (реконструкции) параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке в случае, если размещение указанных в уведомлении о планируемом строительстве (реконструкции) объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома не допускается в соответствии с видами разрешённого использования земельного участка и (или) ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующими на дату поступления уведомления о планируемом строительстве (реконструкции) (пункт 2 части 10 статьи 51.1 Градостроительного кодекса РФ).

В силу пункта 2.7.1 Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Подготовка и выдача уведомления о соответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке, о соответствии построенных или реконструированных объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома требованиям законодательства о градостроительной деятельности", утвержденного Постановлением администрации города Хабаровска от 6 мая 2019 года N 1361, в случае, если размещение указанного в уведомлении объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома не допускается в соответствии с видами разрешённого использования земельного участка и (или) ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующими на дату поступления уведомления о планируемом строительстве, это является основанием для выдачи уведомления о несоответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома и (или) соответственно уведомления об изменении параметров планируемого строительства или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрами и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке.

На основании пункта 2.3.1 Положения о департаменте архитектуры, строительства и землепользования администрации города Хабаровска, утвержденного решением Хабаровской городской Думы от 29 ноября 2016 года N 459, в полномочия Департамента архитектуры, строительства и землепользования администрации города Хабаровска входит рассмотрение уведомлений о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома.

Как установлено судами и следует из материалов дела, Заседа М.В. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, площадью 1626 кв.м, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: под индивидуальный жилой дом, надворные постройки, сад и огород, адрес: "адрес".

Также, Заседа М.В. на праве собственности принадлежит жилой дом с кадастровым номером N, назначение: жилое, общей площадью 35, 2 кв.м, инв.N 20039, лит. А, адрес (местонахождение) объекта: года "адрес".

14 ноября 2019 года Заседа М.В. подала в департамент архитектуры, строительства и землепользования администрации города Хабаровска уведомление о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома, с целью проведения реконструкции принадлежащего ей на праве собственности индивидуального жилого дома по адресу: "адрес", расположенного на земельном участке с кадастровым номером N.

21 ноября 2019 департаментом архитектуры, строительства и землепользования администрации города Хабаровска административному Заседа М.В. выдано Уведомление N 113/19 о несоответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке, в котором указано о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке с кадастровым номером N по тем основаниям, что согласно Правилам землепользования и застройки городского округа "Город Хабаровск", утверждённых решением Хабаровской городской Думы от 21 мая 2002 года (в редакции от 16 апреля 2019 года N 1063) (далее - Правила) земельный участок расположен в территориальной зоне коммунальных предприятий, транспорта, складирования и распределения товаров К-2.

Согласно пункту 8.4.2 Правил, территориальная кона К-2 выделена в целях обеспечения правовых условий использования земельных участков и объектов капитального строительства для размещения объектов коммунального хозяйства, складирования и распределения товаров, пассажирских и грузовых перевозок. В данную зону включены предприятия по транспортному и инженерному обслуживанию, а также склады, базы, автостоянки. Данная зона также содержит "легкое" производство, станции техобслуживания и прочие производственные коммерческие услуги. Зона не используется для размещения промышленности.

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса РФ земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешённого использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Согласно части 3 статьи 85 Земельного кодекса РФ градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешённого использования.

Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту (статья 42 Земельного кодекса РФ).

Согласно частям 2, 3 статьи 37 Градостроительного кодекса РФ применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства. Изменение одного вида разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Анализ приведенных положений указывает на то, что в каждом конкретном случае при возведении либо реконструкции объекта капитального строительства необходимо соблюдение функционального назначения возводимой (реконструируемой) постройки целевому назначению и разрешённому использованию имеющегося земельного участка.

Исходя из положений части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ и части 4 статьи 85 Земельного кодекса РФ, в случае изменения градостроительного регламента земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешённого использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, в которых использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, окружающей среды, объектов культурного наследия.

Таким образом, установленное территориальное зонирование в территориальной зоне К-2 не ограничивает использование административным истцом земельного участка по назначению под существующий индивидуальный жилой дом.

Однако, в силу части 9 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ реконструкция и расширение существующего объекта капитального строительства, а также строительство нового объекта на данном земельном участке может быть осуществлены только путем приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешённого строительства, реконструкции.

Оценив представленные сторонами доказательства в соответствии со статьей 84 КАС РФ, суды первой и апелляционной инстанции, принимая судебные акты, сослались на положения Градостроительного кодекса РФ, Земельного кодекса РФ, Административный регламент предоставления муниципальной услуги "Подготовка и выдача уведомления о соответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке, о соответствии построенных или реконструированных объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома требованиям законодательства о градостроительной деятельности", утвержденный постановлением администрации города Хабаровска от 6 мая 2019 года N 1361, Правила землепользования и застройки городского округа "Город Хабаровск", утвержденные решением Хабаровской городской Думы от 21 мая 2002 года N 211.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении административных исковых требований Заседа М.В, пришел к обоснованному выводу, что оспариваемое административным истцом Уведомление департамента архитектуры, строительства и землепользования администрации города Хабаровска N113/19 от 21 ноября 2019 года является законным, так как вынесено уполномоченным на то органом местного самоуправления и соответствует нормам действующего градостроительного и земельного законодательства, нарушений административным ответчиком процедуры рассмотрения Уведомления о несоответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке, судом не установлено. Правила землепользования и застройки городского округа "Город Хабаровск", утверждённые решением Хабаровской городской Думы от 21 мая 2002 года N 211 (в соответствующей редакции), Генеральный план городского округа "Город Хабаровск", утверждённый решением Хабаровской городской Думы от 21 апреля 2015 года N 97, в установленном законом порядке недействующими (полностью или в части) не признавались.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанций, отменяя решение суда первой инстанции, и принимая новое решение об удовлетворении заявленных административных исковых требований Заседа М.В, пришел к ошибочному выводу, что поскольку земельный участок, на котором расположен объект капитального строительства, принадлежащий на праве собственности Заседа М.В, предоставлен органом местного самоуправления за плату Заседа М.В. в собственность (в 2011 году), до утверждения как Генерального плана (2015 год), так и изменений в Правила землепользования и застройки, которыми территория с расположенным на нём объектом недвижимости, включающая земельный участок, принадлежащий на праве собственности административному истцу, изменена на территориальную зону К-2, то отсутствуют основания для ограничения прав Заседа М.В. как собственника объектов недвижимости. Иных оснований недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на спорном земельном участке не установлено и не подтверждено. В силу абзаца шестого пункта 4 статьи 85 Земельного кодекса РФ, строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, может осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами. Однако, в данном случае, реконструкция жилого дома на земельном участке является реализацией права собственника на распоряжение земельным участком. В связи с чем, реконструкцию жилого дома на спорном участке следует отнести к правомерному использованию этого земельного участка на основании части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ и абзаца 4 пункта 4 статьи 85 Земельного кодекса РФ. Земельный участок соответствует требованиям, предъявляемым к земельному участку необходимому для эксплуатации объекта недвижимости, принадлежащего Заседа М.В.

Судебная коллегия Девятого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы суда первой инстанции правильными, мотивированными, основанными на законе, фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств с учетом всех доводов и возражений участвующих в деле лиц, и не может согласиться с выводами суда апелляционной инстанции, поскольку действующее законодательство разрешает использование ранее предоставленного земельного участка или объекта капитального строительства без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, и разрешает реконструкцию существующих объектов лишь путём приведения их в соответствие с градостроительным регламентом или путём уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешённого строительства, реконструкции.

Поскольку судом апелляционной инстанции допущены ошибки в применении норм материального права, повлиявшие на исход рассмотрения дела, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 13 мая 2020 года подлежит отмене, с оставлением в силе решения Краснофлотского районного суда города Хабаровска от 13 января 2020 года.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 328-331 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 13 мая 2020 года отменить.

Решение Краснофлотского районного суда города Хабаровска от 13 января 2020 года оставить без изменения.

Отменить приостановление исполнения апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 13 мая 2020 года.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи