Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 13 августа 2020 г. по делу N 8а-4557/2020[88а-5227/2020]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Нафикова И.А, судей Зайнуллиной Г.К. и Фахретдиновой Р.Ф, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Народного Собрания Республики Ингушетия на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 13 марта 2020 г. по административному делу N 3а-14/2019 по административному исковому заявлению прокурора Республики Ингушетия об оспаривании отдельных положений Конституционного закона Республики Ингушетия от 31 марта 1997 г. N 3-РКЗ "О референдуме Республики Ингушетия".

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Зайнуллиной Г.К, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Колячкину И.В, полагавшую кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

прокурор Республики Ингушетия обратился в Верховный Суд Республики Ингушетия с административным исковым заявлением о признании не действующими отдельных положений Конституционного закона Республики Ингушетия от 31 марта 1997 г. N 3-РКЗ "О референдуме Республики Ингушетия" (в редакции Конституционных законов Республики Ингушетия от 9 декабря 1997 г. N 4-РКЗ, от 20 мая 2003 г. N 13-РКЗ, 19 сентября 2003 г. N 47-РЗ, от 4 июля 2011 г. N 2-РЗП, от 5 декабря 2011 г. N 4-РКЗ).

В обоснование заявленных требований прокурор сослался на противоречие оспариваемых положений нормам Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации". По мнению прокурора, оспариваемые положения нарушают права граждан, поскольку умаляют гарантии избирательных прав, установленных федеральным законом.

Решением Верховного Суда Республики Ингушетия от 25 октября 2019 г. административное исковое заявление прокурора Республики Ингушетия удовлетворено, признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу отдельные положения Конституционного закона Республики Ингушетия от 31 марта 1997 г. N 3-РКЗ "О референдуме Республики Ингушетия":

- абзац 1 статьи 4, определяющий введение военного или чрезвычайного положения на всей территории Республики Ингушетия и трехмесячный срок после отмены этого положения условиями, при которых не назначается и не проводится референдум;

- пункт 2 статьи 8, в части предоставления инициативы проведения референдума по вопросу изменений главы I Конституции Республики Ингушетия Народному Собранию Республики Ингушетия;

- название статьи 9, в части словосочетания "граждан Республики Ингушетия";

- статья 9, в части текстового содержания, регламентирующего порядок реализации инициативы проведения республиканского референдума;

- пункт 1 статьи 12, в части словосочетания "действующая в качестве Центральной комиссии референдума Республики Ингушетия";

- абзац 1 статьи 30, в части описания текстового содержания бюллетеня для голосования на республиканском референдуме, а также слов "закона" и словосочетания "однозначно определяется содержание этого текста".

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 13 марта 2020 г. решение Верхового Суда Республики Ингушетия от 25 октября 2019 г. в части удовлетворения административного искового требования о признании статьи 9 Конституционного закона Республики Ингушетия от 31 марта 1997 г. N 3-РКЗ "О референдуме Республики Ингушетия" недействующей в части текстового содержания, регламентирующего порядок реализации инициативы проведения республиканского референдума отменено. В отмененной части принято новое решение, которым в удовлетворении требования отказано. Это же решение суда изменено, абзац 8 резолютивной части решения суда изложен в следующей редакции:

- абзаца 1 статьи 30 в той мере, в какой им не предусмотрено указание в тексте бюллетеня для голосования вариантов волеизъявления, голосующего словами "За" или "Против", а также в части слов "закона" и словосочетания "однозначно определяется содержание этого текста".

В остальной части решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поданной через Верховный Суд Республики Ингушетия 11 июня 2020 г. и поступившей вместе с делом в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 25 июня 2020 г, Народное Собрание Республики Ингушетия просит апелляционное определение отменить, ссылаясь на его незаконность.

Прокуратурой Республики Ингушетия на кассационную жалобу представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы. Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Колячкину И.В, полагавшую кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что при рассмотрении настоящего административного дела нарушения такого характера судами не допущены.

Правовой основой регулирования отношений, связанных с осуществлением конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, участвовать в референдуме, является Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ).

В силу пункта 1 статьи 11 приведенного Федерального закона законодательство Российской Федерации о выборах составляют Конституция Российской Федерации, названный Федеральный закон, иные федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах, принимаемые в Российской Федерации.

В рамках предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий законодательным органом Республики Ингушетия принят Конституционный закон Республики Ингушетия от 31 марта 1997 г. N 3-РКЗ "О референдуме Республики Ингушетия" (в редакции Конституционных законов Республики Ингушетия от 9 декабря 1997 г. N 4-РКЗ, от 20 мая 2003 г. N 13-РКЗ, 19 сентября 2003 г. N 47-РЗ, от 4 июля 2011 г. N 2-РЗП, от 5 декабря 2011 г. N 4-РКЗ), отдельные положения которого оспариваются административным истцом.

Разрешая дело, суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый акт принят законодательным органом власти в пределах полномочий с соблюдением процедуры.

Вместе с тем суд установил, что оспариваемые нормы противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ определяются основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить данному Федеральному закону. Если федеральный закон, конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации, иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоречат настоящему Федеральному закону, применяются нормы настоящего Федерального закона (пункты и 6 статьи 1 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ).

Признавая не действующим абзац 1 статьи 4 оспариваемого Закона Республики Ингушетия, который предусматривает, что референдум Республики Ингушетия не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории Республики Ингушетия, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения недействующим, суды обоснованно исходили из того, что в статье 13 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ перечислены обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума, в соответствии с которой референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения(пункт 1), статьей 14 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" определено, что на территории, на которой введено чрезвычайное положение, выборы и референдумы не проводятся в течение всего периода действия чрезвычайного положения. Установленные приведенными нормами федерального законодательства ограничения политических прав, применительно к правоотношениям, связанным с реализацией права граждан Российской Федерации на участие в выборах и референдуме, обусловлены невозможностью обеспечить проведение референдума в обстановке, гарантирующей соблюдение конституционных прав и свобод граждан на участие в референдуме, в полной мере. В связи с этим закрепление абзацем 1 статьи 4 оспариваемого закона более узкого перечня обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума Республики Ингушетия, влечет ограничение прав граждан, предусмотренных Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ и противоречит действующему федеральному законодательству, поскольку ограничивает условия, при которых не назначается и не проводится референдум.

Учитывая изложенное, судами обоснованно по вышеуказанным основаниям не принят во внимание довод административного ответчика, приведенный также в кассационной жалобе, о неполноте оспариваемой нормы.

Согласно пункту 1 статьи 14 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ инициатива проведения референдума в Российской Федерации принадлежит гражданам Российской Федерации, имеющим право на участие в референдуме.

Для выдвижения инициативы проведения референдума, предусмотренной пунктом 1 настоящей статьи, и сбора подписей граждан Российской Федерации в ее поддержку образуется инициативная группа по проведению референдума, которую вправе образовать гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в референдуме, а также избирательное объединение, иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и (или) референдумах и которое зарегистрировано в порядке, определенном федеральным законом, на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума. В этом случае руководящий орган этого избирательного объединения, иного общественного объединения либо руководящий орган его регионального отделения или иного структурного подразделения (соответственно уровню референдума) независимо от его численности выступает в качестве инициативной группы по проведению референдума (часть 3 статьи 14 указанного Федерального закона).

Федеральным законом инициатива проведения референдума может быть предоставлена иным субъектам (пункт 2 статьи 14 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ).

Проанализировав приведенные нормы федерального законодательства, суды пришли к правильному выводу о противоречии пункта 2 статьи 8 республиканского закона, в части предоставления инициативы проведения референдума по вопросу изменений главы первой Конституции Республики Ингушетия Народному Собранию Республики Ингушетия федеральному закону, поскольку отсутствует специальный федеральный закон, предусматривающий такое полномочие.

Обоснованным является и вывод судов о том, что название статьи 9 Конституционного закона Республики Ингушетия от 31 марта 1997 г. N 3-РКЗ в части словосочетания "граждан Республики Ингушетия" противоречит федеральному законодательству, поскольку федеральным законодательством не предусматривается гражданство субъектов Российской Федерации. Вопрос гражданства отнесен к ведению Российской Федерации (пункт "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации) и урегулирован Федеральным законом от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации". В силу части 2 статьи 4 данного Закона гражданство Российской Федерации является единым и равным независимо от оснований его приобретения.

Как правильно отмечено судом апелляционной инстанции, сохранившееся в республиканском законе указание на институт гражданства Республики Ингушетия свидетельствует не только о его противоречии федеральному законодательству, но и о правовой неопределенности его норм, что может создать условия для ограничения конституционных прав и свобод граждан.

Судебная коллегия соглашается и с выводом судебных инстанций о наличии оснований для признания не действующим пункта 1 статьи 12 оспариваемого закона, в силу которого подготовку и проведение референдума Республики Ингушетия, в том числе осуществляет избирательная комиссия Республики Ингушетия, действующая в качестве Центральной комиссии референдума Республики Ингушетия, в части словосочетания "действующая в качестве Центральной комиссии референдума Республики Ингушетия", поскольку, как правильно исходили суды, положений, закрепляющих иной перечень избирательных комиссий, действующих в Российской Федерации, либо указывающих на компетенцию субъекта Российской Федерации в определении такого перечня в целях подготовки и проведения референдума субъекта Российской Федерации, отличного от установленного федеральным законодательством, нормы Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ не содержат. Данный перечень указан в пунктах 1, 2 статьи 20 данного закона и не подлежит расширению.

Отменяя решение суда первой инстанции в части удовлетворения требований административного иска о признании не действующими положения статьи 9 республиканского закона, абзацем 1 которой установлен численный состав инициативной группы в количестве не менее 100 человек для сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума, и принимая в указанной части новое решение об отказе в удовлетворении требований, суд апелляционной инстанции, проанализировав положения пункта 1 статьи 36 Федерального закона от 12 июня 2002 г..N 67-ФЗ, регламентирующей порядок реализации инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации, согласно которой каждый гражданин Российской Федерации или группа граждан, имеющие право на участие в соответствующем референдуме, вправе образовать инициативную группу по проведению референдума в количестве не менее 20 человек, имеющих право на участие в референдуме, для выдвижения инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации, пункта 3 статьи 14 приведенного Федерального закона, согласно которой количественный состав инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации устанавливается федеральным конституционным законом, количественный состав инициативной группы по проведению референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 статьи 36 настоящего Федерального закона, не согласился с выводом суда первой инстанции том, что произвольное указание в республиканском законе количества лиц, имеющих право образовать инициативную группу (в сторону увеличения), ввиду недостаточной правовой урегулированности публичных правоотношений, может повлечь нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

При этом суд апелляционной инстанции верно указал, что федеральным законодательством устанавливается минимальная численность инициативных групп, а увеличение их численного состава законами субъектов Российской Федерации допускается, следовательно, у суда первой инстанции отсутствовали основания для удовлетворения искового требования о признании не действующим положения абзаца 1 статьи 9 оспариваемого Закона Республики Ингушетия.

Изменяя решение суда первой инстанции в части удовлетворения требования прокурора о признании не действующим абзаца 1 статьи 30 Конституционного закона Республики Ингушетия от 31 марта 1997 г. N 3-РКЗ в части описания текстового содержания бюллетеня для голосования на республиканском референдуме, а также слов "закона" и словосочетания "однозначно определяется содержание этого текста", как противоречащий пункту 9 статьи 63 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ, суд апелляционной инстанции исходил из отсутствия мотивов принятого судом первой инстанции решения в указанной части. При этом суд апелляционной инстанции, проанализировав вышеназванное положение оспоренного нормативного правового акта, проверив его соответствие пункту 9 статьи 63 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ, в редакции Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации", пришел к обоснованному выводу о том, что с принятием новой редакции закона содержание абзаца 1 статьи 30 оспариваемого Закона Республики Ингушетия стало противоречить нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, в той мере, в какой им не предусмотрено указание в тексте бюллетеня для голосования вариантов волеизъявления голосующего словами "За" или "Против", а также в части слов "закона" и словосочетания "однозначно определяется содержание этого текста" и изложил решение суда первой инстанции в указанной части в новой редакции.

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов, поскольку они основаны на правильном применении норм материального права, нарушений норм процессуального права судами не допущено. Основания для отмены принятых судебных актов в кассационном порядке, в том числе и те, на которые ссылается административный ответчик, отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 13 марта 2020 г. оставить без изменения, кассационную жалобу Народного Собрания Республики Ингушетия - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения, может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий И.А. Нафиков

Судьи Г.К. Зайнуллина

Р.Ф. Фахретдинова