Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 23 сентября 2020 г. по делу N 8а-15045/2020[88а-14855/2020]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Мишиной И.В.

судей Зиновьевой К.В, Никулиной И.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи, обеспечиваемой Омским областным судом, кассационную жалобу администрации г. Омска на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Омского областного суда от 3 июня 2020 года по делу N 2а-4164/2019 по административному исковому заявлению Набояна Оника Аскаровича о признании недействующим постановления администрации г. Омска от 18 ноября 2010 года N 1109-п "Об утверждении проектов планировки некоторых частей территории муниципального образования городской округ г. Омск Омской области" в части установления красной линии через границы земельного участка с кадастровым номером N, здания склада.

Заслушав доклад судьи Мишиной И.В, пояснения административного истца Набояна О.А. и его представителя Ложкиной Т.В, возражавших по существу жалобы, а также заключение прокурора восьмого отдела (кассационного) (с дислокацией в г. Кемерово) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Самохиной М.В, полагавшей доводы жалобы заслуживающими внимания, а дело - подлежащим направлению на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции для полного и всестороннего выяснения обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения спора, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением администрации г. Омска от 18 ноября 2010 года N 1109-п "Об утверждении проектов планировки некоторых частей территории муниципального образования городской округ город Омск Омской области" утвержден проект планировки территории, в том числе, в границах: "адрес" - "адрес"

Первоначальный текст постановления N 1109-п опубликован 25 ноября 2010 года в издании "Третья столица", N 49.

Набоян О.А, считая свои права нарушенными постановлением N 1109-п в его части, устанавливающей прохождение красной линии через границы земельного участка с кадастровым номером N, общей площадью 1 152 кв.м, адрес (местоположение) установлено относительно нежилого одноэтажного строения (литера Ж), имеющего почтовый адрес: г. "адрес", а также через границы склада, имеющего почтовый адрес: "адрес" принадлежащих ему на праве собственности, обратился в суд с административным иском о признании недействующим указанного постановления администрации г. Омска от 18 ноября 2010 года N 1109-п "Об утверждении проектов планировки некоторых частей территории муниципального образования городской округ г. Омск Омской области" в названной части с момента вступления решения суда в законную силу.

В обоснование требований указал, что оспариваемым постановлением установлена красная линия, которая проходит через границы земельного участка с кадастровым номером N и через объект недвижимости - склад по "адрес", принадлежащие истцу на праве собственности на основании договора купли продажи земельного участка от 10 февраля 2012 года и договора купли продажи нежилого здания по результатам публичных торгов от 5 августа 2011 года. Земельный участок имеет вид разрешенного использования - для размещения производственных и административных зданий, строений, сооружений промышленности, коммунального хозяйства и проч. Полагает, что с учетом сложившейся застройки и землепользования, а также давности постройки объекта недвижимости - склада (1984 год постройки) установление красной линии является ошибочным. Отмечает, что согласно Правилам землепользования и застройки муниципального образования городской округ Омск Омской области, утвержденным решением Омского городского Совета от 10 декабря 2008 года N 201, принадлежащий истцу земельный участок расположен в зоне производственных коммунальных объектов 4-5 классов опасности, в территориальной зоне П3, в которой, по мнению истца, не допускается строительство магистрали районного значения. Решение об изъятии земельного участка с кадастровым номером N ответчиком не принималось, сведения о резервировании данного участка в Государственном реестре недвижимости также отсутствуют.

Решением Центрального районного суда г. Омска от 11 декабря 2019 года в удовлетворении исковых требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Омского областного суда от 3 июня 2020 года решение Центрального районного суда г. Омска от 11 декабря 2019 года отменено, по делу принято новое решение, которым признано недействующим постановление администрации г. Омска от 18 ноября 2010 года "Об утверждении проектов планировки некоторых частей территории муниципального образования городской округ город Омск Омской области" в части установления красной линии по отношению к границам земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: г "адрес"; в остальной части в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 10 августа 2020 года, и дополнениях к ней административным ответчиком ставится вопрос об отмене апелляционного определения, оставлении в силе решения суда первой инстанции со ссылкой на допущенные апелляционным судом нарушения норм материального и процессуального права. Указывает, что согласно схеме развития объектов транспортной инфраструктуры города Омска Генерального плана муниципального образования городской округ город Омск Омской области, территория, в границах которой расположен земельный участок с кадастровым номером N, находится в зоне планируемого размещения магистрали районного значения. Отмечает, что оспариваемый в части проект планировки территории утвержден в отношении территории, расположенной в указанных в нем границах, в связи с чем чертеж планировки территории содержит графическое отображение красной линии, проходящей через земельный участок истца, только с одной стороны планируемой дороги, что не противоречит действующему законодательству, поскольку Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - ГрК РФ) прямо предусматривает возможность утверждения отдельных элементов проектов планировки территории, а определение границ конкретных элементов проекта планировки территории является исключительной прерогативой органа местного самоуправления. Также указывает, что на момент приобретения спорного земельного участка административный истец знал (должен был знать) об обременении данного земельного участка красными линиями, поскольку постановление администрации г. Омска от 18 ноября 2010 года N 1109-п было опубликовано в установленном законом порядке 25 ноября 2010 года, а также размещено в сети "Интернет" и справочно-информационных системах.

Относительно изложенных в кассационной жалобе доводов административным истцом и прокуратурой Омской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. Представители административного ответчика в судебное заседание не явились, о причинах неявки не известили, возражений против рассмотрения жалобы в их отсутствие, в том числе по причине невозможности обеспечить явку представителей в судебное заседание, не заявили, ходатайств об отложении заседания не представили. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся в заседание представителей участвующих в деле лиц.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия Восьмого кассационного суда считает, что судом апелляционной инстанций такие нарушения допущены.

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции исходил из того, что постановление N 1109-п принято администрацией г. Омска с соблюдением компетенции, порядка принятия и опубликования (в указанной части нормативный правовой акт не оспаривается), не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и прав истца не нарушает. Правилами землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утвержденных решением Омского городского Совета от 10 декабря 2008 года N 201 и Генеральным планом муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утвержденным решением Омского городского Совета от 25 июля 2007 года N 43, принадлежащий Набоян О.А. земельный участок отнесен к зоне производственно-коммунальных объектов 4-5 классов опасности и расположен в функциональной зоне коммунально-складской территории с планируемым размещением магистрали районного значения. Красные линии, определенные в составе документации по планировке территории, соответствуют Генеральному плану города Омска.

Отменяя решение суда первой инстанции и удовлетворяя заявленные истцом требования в части признания недействующим постановления администрации г. Омска от 18 ноября 2010 года "Об утверждении проектов планировки некоторых частей территории муниципального образования городской округ город Омск Омской области" в части установления красной линии по отношению к границам земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", суд апелляционной инстанции указал, что определение проектом планировки территории установление красной линии относительно границ земельного участка истца не соответствует действующим документам территориального планирования, а также нормативам градостроительного проектирования, поскольку на проекте планировки территории красные линии, закрепляющие границы улично-дорожной сети, с обеих сторон не обозначены, имеет обозначение одна красная линия, пересекающая территориальную зону П3 и проходящая через земельный участок истца.

Между тем, судом апелляционной инстанции не принято во внимание следующее.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Генеральный план городских округов является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ). При этом территориальное планирование представляет собой планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения; функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (статья 1 ГрК РФ).

Частью 1 статьи 9 ГрК РФ определено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Исходя из названных положений закона, действующее градостроительное законодательство не содержит требований, обязывающих органы государственной власти определять функциональные зоны в генеральном плане исключительно в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на ее развитие в будущем.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана городского округа (включая процедуры согласования его проекта и проведения публичных слушаний), а также внесения в него изменений определен нормами градостроительного законодательства, в частности статьями 9, 23 - 25 и 28 ГрК РФ.

Реализация документов территориального планирования осуществляется путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (статья 26 ГрК РФ).

В силу части 1 статьи 41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов, к которым в том числе относятся автомобильные дороги (статья 1 ГрК РФ). При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков (часть 5 статьи 41 ГрК РФ).

Согласно статье 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории. Красные линии являются обязательным элементом градостроительной документации и отображаются на чертеже основной части проекта планировки территории.

В соответствии с частью 5 статьи 45 ГрК РФ органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа принимают решение о подготовке документации по планировке территории, обеспечивают подготовку документации по планировке территории, за исключением случаев, указанных в части 1.1 настоящей статьи, и утверждают документацию по планировке территории в границах поселения, городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 4.2, 5.2 настоящей статьи, с учетом особенностей, указанных в части 5.1 настоящей статьи.

Частью 1 статьи 41.1 ГрК РФ также предусмотрено, что подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении выделяемых проектом планировки территории одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, определенных правилами землепользования и застройки территориальных зон и (или) установленных схемами территориального планирования муниципальных районов, генеральными планами поселений, городских округов функциональных зон.

С учетом приведенных норм, положения градостроительного законодательства не ставят возможность непосредственной разработки документации по планировке территории, в том числе применительно к установлению красных линий, в зависимость от наличия или отсутствия прав на земельные участки в границах территории, на которую разрабатывается проект планировки, и не содержат требований учитывать фактическое использование земельных участков при разработке и утверждении проектов планировки территории, равно как не содержат требований о разработке документации по планировке территории в целом, допуская возможность планировки территории одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания (определения от 6 ноября 2003 года N 387-О, от 15 июля 2010 года N 931-О и от 25 февраля 2016 года N 242-О).

Установление планируемых к размещению автомобильных дорог местного значения, иных линейных объектов, их реконструкция определяется генеральным планом городского округа и, соответственно, отражается в разрабатываемых на его основании проектах планировки территории. При этом разработка красных линий в составе планировки территории обусловлена публично-правовыми целями градостроительной деятельности, направленными на устойчивое развитие территории.

Как следует из материалов административного дела, оспариваемым постановлением администрации г. Омска от 18 ноября 2010 года N 1109-п утвержден проект планировки некоторых частей территории муниципального образования городской округ город Омск Омской области, в частности, в границах: "адрес" - "адрес".

Однако, схема планировочных элементов территории города Омска в составе Генерального плана муниципального образования городского округ город Омск Омской области, в соответствии с которой произведено определение границ проекта планировки территории, утвержденного постановлением N 1109-П, в деле отсутствует, что не позволяет прийти к безусловному выводу о соответствии либо несоответствии оспариваемого проекта Генеральному плану города.

Данный документ не являлся предметом исследования судов первой и апелляционной инстанций, в связи с чем не может быть принят судом кассационной инстанции в качестве приложения к представленным административным ответчиком дополнениям к кассационной жалобе, поскольку полномочиями по оценке доказательств и разрешению вопросов факта судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не наделена.

В ходе рассмотрения дела в судах первой и апелляционной инстанций представителем истца приводились доводы о том, что в оспариваемом проекте проектируемая дорога отражена наполовину, в материалах дела отсутствуют материалы в обоснование прохождения красной линии через земельный участок истца, проект планировки территории на следующий планировочный элемент также отсутствует, в связи с чем при рассмотрении спора по существу представителем истца было заявлено ходатайство об истребовании у ответчика дополнительных доказательств, в удовлетворении которого судом первой инстанции было отказано со ссылкой на достаточность имеющихся в деле доказательств, на основании которых судом и был сделан вывод о том, что красные линии, определенные в составе документации по планировке территории, соответствуют Генеральному плану города Омска.

Суд апелляционной инстанции, исследовав имеющиеся в деле доказательства, пришел к иному выводу, указав, что на проекте планировки территории красные линии, закрепляющие границы улично-дорожной сети, с обеих сторон не обозначены, имеет обозначение одна красная линия, пересекающая территориальную зону П3 и проходящая через земельный участок истца, что не соответствует Генеральному плану города Омска, предусматривающему магистраль районного значения, а также нормативам градостроительного проектирования.

Вместе с тем, учитывая, что, как отмечалось кассационным судом выше, оспариваемым постановлением N 1109-п проект планировки территории муниципального образования городской округ город Омск Омской области утвержден применительно к указанным в нем границам, т.е. в отношении некоторых частей территории муниципального образования, соответствие оспариваемого постановления Генеральному плану подлежало правовой оценке с истребованием дополнительных доказательств при активной роли суда (часть 7 статьи 6 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Согласно содержанию абзаца 2 пункта 24 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" указанный принцип выражается, в том числе в принятии предусмотренных Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения дела (часть 1 статьи 63, части 8, 12 статьи 226, часть 1 статьи 306 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого нормативного правового акта или его отдельных положений имеющим большую юридическую силу нормативным правовым актам возлагается на орган, принявший такой акт (часть 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В соответствии с частью 2 статьи 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, осуществляет руководство судебным процессом, разъясняет каждой из сторон их права и обязанности, предупреждает о последствиях совершения или несовершения сторонами процессуальных действий, оказывает им содействие в реализации их прав, создает условия и принимает предусмотренные данным Кодексом меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств, а также для правильного применения законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении и разрешении административного дела.

Стороны пользуются равными правами на заявление отводов и ходатайств, представление доказательств, участие в их исследовании, выступление в судебных прениях, представление суду своих доводов и объяснений, осуществление иных процессуальных прав, предусмотренных данным Кодексом. Сторонам обеспечивается право представлять доказательства суду и другой стороне по административному делу, заявлять ходатайства, высказывать свои доводы и соображения, давать объяснения по всем возникающим в ходе рассмотрения административного дела вопросам, связанным с представлением доказательств (часть 3 статьи 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Данный принцип судом апелляционной инстанции соблюден не был, судом допущены нарушения норм материального и процессуального права, которые могли повлиять на исход административного дела, в связи с чем обжалуемое апелляционное определение подлежит отмене с направлением административного дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

При новом рассмотрении административного дела суду следует проверить законность оспариваемого нормативного правового акта с учетом приведенного выше толкования норм материального права, разрешить данный спор в соответствии с установленными по делу обстоятельствами и требованиями действующего законодательства.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Омского областного суда от 3 июня 2020 года отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в Омский областной суд.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 23 сентября 2020 года.

Председательствующий

Судьи