Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 сентября 2020 г. по делу N 66а-680/2020

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Ненашевой Е.Н, Захарова Е.И, при секретаре Таран И.А, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (N 3а-73/2020) по административному исковому заявлению Калинина М.С. к Губернатору Новосибирской области о признании недействующим в части постановления Губернатора Новосибирской области от 31 марта 2020 года N 48 "Об ограничении доступа людей и транспортных средств", по апелляционной жалобе административного истца Калинина М.С. на решение Новосибирского областного суда от 26 июня 2020 года, заслушав доклад судьи Захарова Е.И, выслушав пояснения административного истца Калинина М.С, представителя административного ответчика Поповой С.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Гурлевой О.В, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

постановлением Губернатора Новосибирской области от 31 марта 2020 года N 48 "Об ограничении доступа людей и транспортных средств" (далее - Постановление N 48) установлены меры по ограничению доступа людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации.

Пунктом 1 установлены ограничительные меры для граждан, находящихся на территории Новосибирской области, а именно: гражданам, находящимся на территории Новосибирской области необходимо :

1) соблюдать дистанцию до других граждан не менее 1, 5 метра (социальное дистанцирование), в том числе в общественных местах и общественном транспорте, за исключением случаев оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа легковым такси;

2) не покидать места проживания (пребывания), за исключением случаев обращения за экстренной (неотложной) медицинской помощью и случаев иной прямой угрозы жизни и здоровью, случаев следования к месту (от места) работы, в организации, у индивидуальных предпринимателей, деятельность которых не приостановлена в соответствии с пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 25 марта 2020 года N 206 "Об объявлении в Российской Федерации нерабочих дней", распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 марта 2020 года N 762-р, распоряжением Правительства Новосибирской области от 30 марта 2020 года N 98-рп "О перечне непродовольственных товаров первой необходимости", осуществления деятельности, связанной с передвижением по территории Новосибирской области, в случае если такое передвижение непосредственно связано с осуществлением деятельности, которая не приостановлена в соответствии с действующим законодательством (в том числе оказанием транспортных услуг и услуг доставки), а также следования к ближайшему месту приобретения товаров первой необходимости, работ, услуг, выгула домашних животных на расстоянии, не превышающем 100 метров от места проживания (пребывания), выноса отходов до ближайшего места накопления отходов.

Установить, что ограничения, установленные пунктом 1 настоящего постановления, не распространяются на случаи оказания медицинской помощи, деятельность правоохранительных органов, органов по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям и подведомственных им организаций, органов по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, иных органов в части действий, непосредственно направленных на защиту жизни, здоровья и иных прав и свобод граждан, в том числе противодействие преступности, охрану общественного порядка, собственности и обеспечение общественной безопасности (пункт 2).

Калинин М.С. обратился в Новосибирский областной суд с административным исковым заявлением о признании вышеуказанных положений пунктов 1 и 2 постановления Губернатора Новосибирской области от 31 марта 2020 года N 48 "Об ограничении доступа людей и транспортных средств" недействующими с даты принятия указанного постановления, как не соответствующего законодательству Российской Федерации.

Решением Новосибирского областного суда от 26 июня 2020 года в удовлетворении административного искового заявления Калинина М.С. отказано.

В апелляционной жалобе Калинин М.С. просит решение суда отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

В обоснование доводов жалобы административный истец указывает, что решение Новосибирского областного суда основано на неправильном применении норм материального права, вынесено с процессуальными нарушениями, базируется на недоказанных обстоятельствах и содержит выводы, противоречащие действительным обстоятельствам дела.

В возражениях на жалобу прокурор, участвующий в деле, представитель Губернатора Новосибирской области Попова С.Н, просят решение оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В суде апелляционной инстанции административный истец Калинин М.С. доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме.

Представитель Губернатора Новосибирской области Попова С.Н. считает, что оснований для отмены решения не имеется.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав пояснения явившихся лиц, заключение прокурора, полагавшего, что решение следует оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения, судебная коллегия приходит к следующему выводу.

В соответствии пунктами "б, ж, з" части 1 статьи 72 Конституции РФ вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, координация вопросов здравоохранения, в том числе обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

На основании части 2 статьи 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Согласно подпунктам "а, м" пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 2 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", в редакции действовавшей на момент издания оспариваемого постановления (далее Федеральный закон N 68-ФЗ), органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Из подпункта "а" пункта 10 статьи 4.1 Федерального закона N 68-ФЗ следует, что при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при установлении уровня реагирования для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности или должностное лицо, установленные пунктами 8 и 9 настоящей статьи, может определять руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, который несет ответственность за проведение этих работ в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, и принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации.

На основании пункта 8 статьи 4.1 Федерального закона N 68-ФЗ таким должностным лицом на региональном уровне является высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В соответствии с частью 5 статьи 27 Устава Новосибирской области, принятого постановлением Новосибирского областного Совета депутатов от 31 марта 2005 года N 282-ОСД, Губернатор Новосибирской области возглавляет высший исполнительный орган государственной власти Новосибирской области - Правительство Новосибирской области и является Председателем Правительства Новосибирской области.

Учитывая указанные положения, суд пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемое постановление принято в пределах полномочий Губернатора Новосибирской области.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, оспариваемое постановление было подписано Губернатором Новосибирской области, что подтверждается копией постановления, представленного административным ответчиком и имеющим подпись Губернатора.

Доводы жалобы о том, что постановление могло быть подписано административным ответчиком в период между 18 и 26 июня 2020 года носят предположительный характер и ничем не подтверждены.

В соответствии с пунктом 3.1 Регламента взаимодействия между администрацией Губернатора Новосибирской области и Правительства Новосибирской области и Федеральной службой охраны Российской Федерации по предоставлению на постоянной основе электронных образов контрольных экземпляров законов и иных правовых актов Новосибирской области и размещению (опубликованию) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) Администрация Губернатора Новосибирской области и Правительство Новосибирской области по мере поступления электронного образа экземпляра правового акта осуществляет его ввод (загрузку) через Интернет-кабинет субъекта официального опубликования для размещения (опубликования) на Портале. На электронный образ контрольного экземпляра правового акта проставляется электронная подпись.

Из пункта 3.2 Регламента следует, что Управление специальной связи и информации Федеральной службы охраны Российской Федерации в Сибирском федеральном округе (далее УССИ), являющегося региональным организатором официального опубликования через Интернет-кабинет регионального организатора осуществляет контроль электронного образа контрольного экземпляра правового акта. В случае обнаружения ошибок, перечисленных в пункте 1.5 Регламента, УССИ незамедлительно информирует администрацию Губернатора Новосибирской области. УССИ подтверждает готовность прошедших все виды контроля электронных образов контрольных экземпляров правовых актов к размещению (опубликованию) на Портале.

Согласно пункту 1.5 Регламента к числу технологических и иных ошибок электронных образов контрольных экземпляров правовых актов относится, в том числе отрицательный результат проверки электронной подписи.

Анализ указанных положений позволяет сделать вывод, что неподписанный нормативный правовой акт, в том числе и оспариваемое постановление, не мог пройти все виды контроля и быть опубликованным на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).

Доводы апелляционной жалобы о том, что оспариваемое постановление было опубликовано 31 марта 2020 года после введения его в действие, то есть после 20 часов, ничем не подтверждены.

В своих возражениях представитель административного ответчика указывает, что постановление было опубликовано 31 марта 2020 года в 14 часов 15 минут.

Данное утверждение административным истцом не опровергнуто и иных данных в материалы дела не представлено.

Ни в суде первой инстанции, ни в суде апелляционной инстанции административным истцом конкретных фактов несоответствия оспариваемого постановления, размещенного на портале www.pravo.gov.ru и копии постановления, приобщенной административным ответчиком в судебном заседании, не представлено.

Согласно части 3 статьи 16 Закона Новосибирской области от 25 декабря 2006 года N 80-ОЗ "О нормативных правовых актах Новосибирской области", постановления Губернатора Новосибирской области подписываются Губернатором Новосибирской области или лицом, временно исполняющим обязанности Губернатора Новосибирской области, и вступают в силу со дня их подписания, если иное не предусмотрено в самом постановлении. Постановления Губернатора Новосибирской области по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после дня их официального опубликования.

Рассматривая доводы административного истца о том, что Постановление N 48 должно вступать в силу не ранее чем через десять дней после его официального опубликования, суд первой инстанции сделал правильный вывод, что данное постановление принято не по предмету совместного ведения защиты прав и свобод человека и гражданина, а по предмету совместного ведения осуществления мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий. Следовательно постановление Губернатора вступает в силу со дня его подписания.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 года N 5 "О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)" высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) предписано обеспечить организацию и проведение мероприятий, направленных на предупреждение завоза и распространения, своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) (пункт 1.1), с учетом складывающейся эпидемиологической ситуации в регионе и прогноза ее развития своевременно вводить ограничительные мероприятия (пункт 1.2).

18 марта 2020 года Правительством Новосибирской области принято постановление N 72-п "О введении режима повышенной готовности на территории Новосибирской области".

Данное постановление принято в связи с угрозой завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019).

30 января 2020 года Генеральный директор Всемирной организации здравоохранения определилвспышку коронавирусного заболевания (COVID-19) как чрезвычайную ситуацию в области общественного здравоохранения, имеющую международное значение.

Данный термин в Международных медико-санитарных правилах определяется как экстраординарное событие, представляющее риск для здоровья населения в других государствах в результате международного распространения болезни и могущее потребовать координированных международных ответных мер.

Ввиду дальнейшего развития вспышки заболевания государства - члены Всемирной организации здравоохранения должны предусмотреть варианты предотвращения проникновения болезни на новые территории или сокращения передачи вируса от человека к человеку на тех территориях, где уже имеет место распространение COVID-19. К числу мер, которые для достижения этих целей могут быть приняты системой общественного здравоохранения, относится ограничение передвижения и отделение здоровых граждан, возможно подвергавшихся воздействию вируса, от остального населения в целях наблюдения за симптомами и раннего выявления случаев заболевания. Ограничения должны вводиться в рамках комплексного пакета мер реагирования системы общественного здравоохранения, и мер сдерживания распространения заболевания в соответствии с нормами Международных медико - санитарных правил.

11 марта 2020 года Всемирная организация здравоохранения пришла к выводу о том, что вспышка COVID-19 может быть охарактеризована как пандемия.

С учетом указанных выше положений, являются ошибочными доводы административного истца об отсутствии у Губернатора Новосибирской области полномочий по принятию оспариваемого нормативного правового акта.

Областной суд, правильно посчитав, что положения Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" не регулируют правоотношения, связанные с ведением режима повышенной готовности, обоснованно отклонил доводы административного истца о том, что административный ответчик должен был руководствоваться Федеральным законом N 52-ФЗ.

Суд пришел к правильному выводу, что введенный на территории Новосибирской области режим самоизоляции граждан, ограничивающий права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах территории, путем возложения на население обязанности соблюдать установленные правила поведения, направленные на недопущение распространения на территории Новосибирской области коронавирусной инфекции, а также предписывающий не покидать места проживания (пребывания), за исключением определенных случаев, соответствует законодательству Российской Федерации и Новосибирской области и каким-либо нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, не противоречит.

Учитывая, что постановление Правительства Новосибирской области от 18 марта 2020 года N 72-п имеется в свободном доступе в информационной сети "Интернет", необходимости приобщать копию данного постановления к материалам дела, не имелось, в связи с чем доводы жалобы о необоснованности ссылки суда на указанное постановление, подлежат отклонению.

Иные доводы апелляционной жалобы, в том числе необоснованности ссылки суда первой инстанции на временный характер оспариваемого постановления, указания о целесообразности принятия нормативного правового акта, на законность решения не влияет и основаниями для его отмены не являются.

Таким образом, судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и верно применен закон, регулирующий спорные отношения, решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Новосибирского областного суда от 26 июня 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Калинина М.С. - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение 6 месяцев со дня его вынесения путем подачи кассационных жалоб, представления в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через Новосибирский областной суд.

Председательствующий

Судьи