Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 30 сентября 2020 г. по делу N 8а-14653/2020[88а-14131/2020]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Жидковой О.В, Зеленского А.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Догадиной Анастасии Викторовны (далее Догадина А.В.), действующей в своих интересах и интересах несовершеннолетних детей "данные изъяты" на решение Вологодского городского суда Вологодской области от 10 февраля 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Вологодского областного суда от 19 мая 2020 года по административному делу N 2а-419/2019 по административному исковому заявлению Догадиной А.В, действующей в своих интересах и интересах несовершеннолетних детей "данные изъяты". к администрации г. Вологды, Департаменту градостроительства администрации г. Вологды о признании незаконным отказа в заключении соглашения о перераспределении земель.

Заслушав доклад судьи Жидковой О.В, судебная коллегия

установила:

Догадиной А.В. и несовершеннолетним Догадиной С.Н... Догадиной Д.А... Догадиной Л.Д... Догадиной А.Д. принадлежит на праве долевой собственности земельный участок с кадастровым номером N общей площадью 616 кв. м. категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - индивидуальные жилые дома, расположенный по адресу: "адрес".

8 июля 2019 года Догадина А.В, действуя в своих интересах и в интересах несовершеннолетних детей "данные изъяты" обратилась в Департамент градостроительства Администрации г. Вологды с заявлением о перераспределении земельного участка, находящегося в её собственности и собственности детей, и земель в границах кадастрового квартала N. государственная собственность на которые не разграничена.

Распоряжением Департамента градостроительства администрации г. Вологды от 2 августа 2019 года N 1456 в удовлетворении заявления Догадиной А.В. о заключении соглашения о перераспределении вышеназванного земельного участка и земель, государственная собственность на которые не разграничена, отказано на основании пункта 6 статьи 11.9, подпункта 3 пункта 16 статьи 11.10, подпункта 11 пункта 9 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации со ссылкой на то, что часть испрашиваемого земельного участка расположена в санитарно-защитной зоне железной дороги, в которой не допускается размещение жилой застройки.

Оспаривая правомерность данного распоряжения, 25 ноября 2019 года Догадина А.В, действуя в своих интересах и в интересах несовершеннолетних детей "данные изъяты", обратилась в суд с административным исковым заявлением к Департаменту градостроительства администрации г. Вологды о признании его незаконным, ссылаясь на то, что административный орган принял оспариваемое распоряжение в отсутствие доказательств закрепления санитарно-защитной зоны железной дороги в месте расположения испрашиваемого земельного участка. Просила обязать административного ответчика устранить допущенные нарушения путем заключения с ней соглашения о перераспределении земельного участка с кадастровым номером N и земель, государственная собственность на которые не разграничена.

Судом к участию в деле в качестве административного соответчика привлечена администрация г. Вологды, в качестве заинтересованных лиц - Управление Роспотребнадзора по Вологодской области и открытое акционерное общество (ОАО) "РЖД".

Решением Вологодского городского суда Вологодской области от 10 февраля 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Вологодского областного суда от 19 мая 2020 года, в удовлетворении требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной через Вологодский областной суд Вологодской области 20 июля 2020 года и поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 30 июля 2020 года, Догадина А.В. со ссылкой на существенное нарушение судами норм материального и процессуального права, просит об отмене постановленных по делу судебных актов и направлении дела на новое рассмотрение. Указывает, что административными ответчиками не представлено доказательств наличия санитарно-защитной зоны в районе "адрес", где расположен испрашиваемый ею земельный участок.

Определением судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 4 августа 2020 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

О времени и месте рассмотрения дела лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Такого рода нарушения допущены судами обеих инстанций.

Разрешая спор, суд первой инстанции, с которым согласилась и судебная коллегия по административным делам Вологодского областного суда, руководствуясь положениями Земельного кодекса Российской Федерации, установив, что часть испрашиваемого заявителем земельного участка расположена в санитарно-защитной зоне железной дороги, не предусматривающей жилую застройку, приняв во внимание, что расположение части испрашиваемого земельного участка в санитарно-защитной зоне железной дороги исключает возможность его предоставления заявителю, пришел к выводу о законности отказа Департамента в осуществлении перераспределения земельных участков.

Судебная коллегия Третьего кассационного суда общей юрисдикции с такими выводами судебных инстанции согласиться не может.

В соответствии с пунктом 1 статьи 11.2 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется в случаях и в порядке, которые предусмотрены главой V.4 названного Кодекса (пункт 3 статьи 11.7 Земельного кодекса Российской Федерации).

При этом подпункт 11 пункта 9 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации, входящей в указанную главу и регламентирующей порядок заключения соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, предусматривает, что уполномоченный на распоряжение земельными участками орган, которым в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и расположенными на территории городского округа в силу абзаца 2 пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" является орган местного самоуправления городского округа, принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, если имеются основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, предусмотренные пунктом 16 статьи 11.10 поименованного кодекса.

Одним из оснований для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации требований к образуемым земельным участкам (подпункт 3 пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации).

В свою очередь, в силу пункта 6 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации, образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

Между тем, подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется с учетом утвержденных документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, проекта планировки территории, землеустроительной документации, положения об особо охраняемой природной территории, наличия зон с особыми условиями использования территорий, земельных участков общего пользования, территорий общего пользования, красных линий, местоположения границ земельных участков, местоположения зданий, сооружений (в том числе размещение которых предусмотрено государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъекта Российской Федерации, адресными инвестиционными программами), объектов незавершенного строительства, что закреплено пунктом 2 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно части 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ) границы зон с особыми условиями использования территорий, к которым относятся санитарно-защитные зоны (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ) в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, являющейся составной частью правил землепользования и застройки, которые, в свою очередь, разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий населенных пунктов и призваны обеспечивать права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки (пункт 1 части 1 статьи 30 ГрК РФ).

В соответствии с пунктами 2 и 9 статьи 2 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности и осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности.

К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (часть 3 статьи 4 ГрК РФ).

Так, в силу пункта 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов (далее - объекты) должны соблюдаться санитарные правила.

Требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству определены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН).

На основании пункта 2.6 СанПиН для автомагистралей, линий железнодорожного транспорта, метрополитена, гаражей и автостоянок, а также вдоль стандартных маршрутов полета в зоне взлета и посадки воздушных судов устанавливается расстояние от источника химического, биологического и/или физического воздействия, уменьшающее эти воздействия до значений гигиенических нормативов (далее - санитарные разрывы). Величина разрыва устанавливается в каждом конкретном случае на основании расчетов рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физических факторов (шума, вибрации, электромагнитных полей и др.) с последующим проведением натурных исследований и измерений.

Разделом VII СанПиН для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества, выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются ориентировочные размеры санитарно-защитных зон. Конкретные размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны.

Установление, изменение размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II классов опасности осуществляются постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации; для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя (пункты 4.2 и 4.3 СанПиН).

Таким образом, уполномоченные органы местного самоуправления имеют право устанавливать санитарно-защитные зоны железной дороги на картах Генерального плана и Правил землепользования и застройки муниципального образования исключительно на основании решения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя при наличии соответствующего проекта обоснования, с учетом результатов соответствующим образом проведенных исследований, в соответствии с требованиями СанПин 2.2.1/2.1.1.1200.

Однако, как следует из материалов дела, Управлением Роспотребнадзора по Вологодской области на запрос суда о том установлена ли санитарно-защитная зона железной дороги в границах кадастрового квартала N, расположенного по адресу: "адрес", ответ по существу вопроса не дан, в представленном сообщении от

25 декабря 2019 г. имеется лишь ссылка на то, что санитарным законодательством выдача санитарно-эпидемиологического заключения и принятие решения об установлении санитарного разрыва от линии железнодорожного транспорта не предусмотрена (л.д.45).

Изложенное позволяет прийти к выводу, что в порядке, предусмотренном пунктами 2.6, 4.2 и 4.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, санитарно-защитные зоны на указанной территории не устанавливались.

Вместе с тем документы территориального планирования (Правила землепользования и застройки г.Вологды, Генеральный план г.Вологды) судами не исследовались, вопрос об установлении уполномоченными органами местного самоуправления санитарно-защитной зоны в установленном законом порядке, не изучался, данные натурных исследований и измерений, позволяющих установить величину санитарного разрыва в порядке, предусмотренном пунктом 2.6 названных СанПиН, не запрашивались.

При этом выводы судов, основанные исключительно на положениях Санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СНиП 42.13330.2011 "СНиП 2.07.01 -89" не могут быть признаны обоснованными, поскольку во-первых, указанные нормы не регламентируют размеры санитарно-защитных зон, которые устанавливаются с учетом требований СанПин 2.2.1/2.1.1.1200, а во-вторых постольку, поскольку судами не исследовался вопрос о фактическом нахождении испрашиваемого административным истцом земельного участка в границах установленного названными Правилами санитарного разрыва (100 метров от железнодорожного полотна), не предпринимались меры по истребованию необходимых доказательств, достоверно подтверждающих наложение образуемого земельного участка на установленную данными Правилами санитарно-защитную зону с привязкой на местности, подтвержденных соответствующими измерениями, в результате чего вывод о нахождении земельного участка на указанной территории сделан в отсутствие в материалах дела допустимых доказательств, свидетельствующих об этом.

Таким образом, вопреки закрепленному в Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации принципу состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 названного кодекса), который выражается, в том числе, в принятии судом предусмотренных Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения административного дела (часть 2 статьи 14, часть 1 статьи 63, части 8 и 12 статьи 226 названного Кодекса), меры для полного и правильного установления фактических обстоятельств административного дела, их всестороннего исследования судами не приняты, юридически значимые для рассмотрения настоящего дела обстоятельства не установлены.

В связи с изложенным, судебная коллегия приходит к выводу, что судами допущены существенные нарушения норм материального и процессуального права, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца, что служит основанием для отмены судебных актов и направления дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, поскольку суд кассационной инстанции правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

При новом рассмотрении административного дела суду первой инстанции следует учесть изложенное выше и разрешить дело в соответствии с установленными по административному делу обстоятельствами и требованиями закона.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Вологодского городского суда Вологодской области от 10 февраля 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Вологодского областного суда от 19 мая 2020 года отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Вологодский городской суд.

Настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий:

Судьи:

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 02 октября 2020 года.