Апелляционное определение СК по административным делам Московского городского суда от 24 сентября 2020 г. по делу N 33а-4350/2020

Судебная коллегия по административным делам Московского городского суда в составе председательствующего Шаповалова Д.В., судей Михайловой Р.Б., Ставича В.В., при секретаре Бабашкиной З.А., рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Шаповалова Д.В. административное дело по апелляционной жалобе Управления Федеральной антимонопольной службы по городу Москве на решение Никулинского районного суда г. Москвы от 15 января 2020 года, которым постановлено:

"Признать незаконным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по г.Москве, оформленное письмом от 16.07.2019 года NПО/35059/19", УСТАНОВИЛА:

Юшин Р.Н. обратился в суд с административным исковым заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по городу Москве о признании незаконным решения, оформленного письмом от 16.07.2019 года NПО/35059/19, которым ему отказано в признании потерпевшим в делах, возбужденных на основании его заявлений 2018-2019 годах.

Административный истец заявленные требования поддержал. Представитель административного ответчика в судебное заседание явился, возражал против удовлетворения иска.

Суд постановилприведенное выше решение, об отмене которого по доводам апелляционной жалобы просит Управление Федеральной антимонопольной службы по городу Москве.

В заседание судебной коллегии стороны не явились, извещались надлежащим образом.

Судебная коллегия, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, приходит к следующим выводам.

В соответствии с ч. 2 ст. 310 КАС РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

В соответствии с ч. 1 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно ст. 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; соблюдены ли сроки обращения в суд; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Судом при рассмотрении дела установлено, что в адрес УФАС России по г. Москве поступило обращение Юшина Р.Н. с просьбой признать его потерпевшим на основании ст.25.2 КоАП РФ, в делах, которые возбуждены УФАС на основании его заявлений в 2018-2019 г.г, находятся на рассмотрении УФАС и по которым еще не составлены протоколы об административных правонарушениях.

По результатам рассмотрения обращения Юшину Р.Н. 16.07.2019 направлен ответ NПО/35059/19, согласно которому, в силу ст.4, 33, 36 ФЗ от 13.03.2006 N38-ФЗ "О рекламе", Правил рассмотрения антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства РФ о рекламе сообщено, что основания для признания заявителя потерпевшим не имеется, поскольку в рамках рассмотрения заявлений о нарушении законодательства о рекламе, отсутствует правовой статус потерпевшего. Кроме того, не установлено наличие дел об административных правонарушениях, в рамках которых должностные лица Управления усмотрели основания для привлечения Юшина Р.Н. в качестве потерпевшего. Также указано, что административные правонарушения, совершаемые в сфере законодательства РФ о рекламе, посягают на нарушение установленных законодательством о рекламе требований и предписаний, в связи с чем, вред, причиненный этими правонарушениями, наносится интересам государства и соответствующим охраняемым общественным интересам, а не физическим и юридическим лицам.

Удовлетворяя административное исковое заявление Юшина Р.Н, суд первой инстанции исходил из того, что истец являлся заявителем о нарушении законодательства о рекламе, указывал на нарушение его прав и причинение морального вреда, в связи с чем подпадает под признаки потерпевшего, приведённые в КоАП РФ и разъяснениях Верховного суда РФ.

Судебная коллегия находит выводы суда первой инстанции ошибочными, основанными на выборочном, избирательном толковании норм материального права и соответствующими установленным обстоятельствам дела.

Правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации права на обращение в государственные органы, органы местного самоуправления и к должностным лицам и порядок их рассмотрения регламентированы Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации".

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам.

В силу ч. 3 ст. 8 указанного Закона, письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения, за исключением случая, указанного в части 4 статьи 11 настоящего Федерального закона.

Согласно названному закону, обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению (часть 1 статьи 9); государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов (пункт 4 части 1 статьи 10); письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения (часть 1 статьи 12).

Судебная коллегия приходит к выводу, что заявление по существу рассмотрено, в адрес административного истца направлен ответ, который им получен. Несогласие административного истца с содержанием ответа само по себе не свидетельствует о незаконности действий (бездействии) административного ответчика.

При этом согласно пункту 62 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации РФ от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом.

В соответствии с пунктом 2 статьи 38 Федерального закона от 13.03.2006 N38-ФЗ "О рекламе", лица, права и интересы которых нарушены в результате распространения ненадлежащей рекламы, вправе обращаться в установленном порядке в суд или арбитражный суд, в том числе с исками о возмещении убытков, включая упущенную выгоду, о возмещении вреда, причиненного здоровью физических лиц и (или) имуществу физических или юридических лиц, о компенсации морального вреда, о публичном опровержении недостоверной рекламы (контррекламе).

В силу ч. 9 ст. 36 Федерального закона от 13.03.2006 N38-ФЗ "О рекламе" рассмотрение антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Такой порядок возбуждения, рассмотрения дела и принятия по нему решений антимонопольным органом установлен Правилами рассмотрения антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2006 N508.

Согласно п. 2 Правил дела возбуждаются и рассматриваются, в том числе, по фактам распространения рекламы, содержащей признаки нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе.

В соответствии с пунктом 15 Правил рассмотрения антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2006 N508, антимонопольный орган определяет круг лиц, подлежащих привлечению к участию в деле.

В соответствии с пунктом 24 Правил лицами, участвующими в деле, являются стороны, заинтересованные лица, эксперты, переводчики. Стороной по делу являются заявитель(и) и (или) лицо (лица), в действиях которого (которых) содержатся признаки нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе.

Суд первой инстанции ошибочно применяет к указанным правоотношениям положения КоАП РФ, поскольку в рамках публичного судопроизводства не может быть проверена законность действий органов государственной власти при рассмотрении дел об административных правонарушениях.

Согласно части 5 статьи 1 КАС РФ положения этого Кодекса не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях.

Таким образом, суды не вправе рассматривать дела об оспаривании решений, действий (бездействия), в отношении которых КоАП РФ не предусматривает порядка обжалования и которые, являясь неразрывно связанными с конкретным делом об административном правонарушении, не могут быть предметом самостоятельного обжалования

Статьей 29.9 КоАП РФ предусмотрено, что результатом рассмотрения дела об административном правонарушении является вынесение постановления о назначении административного наказания либо о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

На основании статьи 30.1 КоАП РФ обжалованию по делу об административном правонарушении подлежат постановление по делу об административном правонарушении либо определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

В силу части 1 статьи 25.2 КоАП РФ потерпевшим является физическое лицо или юридическое лицо, которым административным правонарушением причинен физический, имущественный или моральный вред.

В соответствии с пунктом 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" право потерпевшего на участие в деле об административном правонарушении должно быть обеспечено независимо от того, является ли наступление последствий признаком состава административного правонарушения.

Заявитель, являясь лицом, обратившимся в УФАС России с указанием на нарушение его прав фактами злоупотреблений в области законодательства о рекламе, наделен в силу статьи 25.2 КоАП РФ правами потерпевшего, в том числе правом обжалования состоявшихся по делу решений.

Указанная правовая позиция изложена в пункте 7 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2016) (утвержден Президиумом Верховного Суда РФ 13.04.2016).

С учетом содержания приведенных выше правовых норм и разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, независимо от факта признания административным органом статуса потерпевшего, заявитель имеет право обжалования состоявшихся по делу об административном правонарушении решений.

При этом суд апелляционной инстанции соглашается с позицией УФАС России по г. Москве о том, что направленный в адрес заявителя оспариваемый ответ на обращение не является процессуальным документом, вынесенным в рамках КоАП РФ, и носит исключительно информационный характер, а потому его законность может быть проверена исключительно применительно к положениям Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации".

Ссылка административного истца на то, что УФАС России оспариваемым ответом был предрешен вопрос о правах заявителя как потерпевшего по делу об административном правонарушении не указывает на наличие оснований для удовлетворения требований Юшина Р.Н, учитывая, что отсутствие у последнего статуса потерпевшего в рассматриваемом деле само по себе не лишает его соответствующего статуса, и, как следствие, не свидетельствует о нарушении каких-либо его прав и законных интересов.

Действующее законодательство не предусматривает возможность непосредственного оспаривания по правилам главы 22 КАС РФ, главы 30 КоАП РФ иных актов, вынесенных в рамках дела об административном правонарушении, в том числе определения об отказе в удовлетворении ходатайства (статья 24.4 КоАП РФ).

Проверка законности и обоснованности таких решений административных органов (за исключением принятых в рамках мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении) осуществляется лишь при обжаловании вынесенного постановления по делу об административном правонарушении, поскольку в соответствии с пунктом 8 части 2 и частью 3 статьи 30.6 КоАП РФ, при рассмотрении жалобы (заявления) на постановление по делу об административном правонарушении проверяется его законность и обоснованность, при этом судья (суд) не связан доводами жалобы (заявления) и проверяет дело в полном объеме (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 18.04.2006 N 107-О, 16.12.2010 N 1577-О-О, от 24.10.2013 N 1551-О, от 19.11.2015 N 2666-О).

Как уже отмечалось выше, заявитель в силу приведенных норм КоАП РФ не лишен права оспорить определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении либо итоговые акты по делу об административном правонарушении (постановления о назначении административного наказания либо о прекращении производства по делу об административном правонарушении), когда такими актами нарушаются какие-либо его права и законные интересы.

Отсутствие указания на административного истца как потерпевшего в протоколе об административном правонарушении не влечет для заявителя каких-либо последствий, не влияет на наличие у заявителя соответствующего статуса и права на оспаривание итогового постановления.

Также наличие либо отсутствие статуса потерпевшего не влияет на право заявителя предъявлять требования о компенсации морального вреда, в случаях, если он был причинен лицами, указанными в его обращениях в УФАС России по г. Москве и нарушающими положениях Федерального закона "О рекламе".

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Московского городского суда, ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Никулинского районного суда г. Москвы от 15 января 2020 года отменить, принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного иска Юшина Р.Н. отказать.

Решение суда и настоящее Апелляционное определение могут быть обжалованы в кассационном порядке через суд первой инстанции во Второй кассационный суд общей юрисдикции и Верховный Суд России в течение шести месяцев со дня их вступления в законную силу.

Председательствующий

Судьи