Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 29 сентября 2020 г. по делу N 8а-20671/2020[88а-21480/2020]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Баранова Г.В.

судей Гайдарова М.Б, Софронова В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Саленко Т.Н. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 26 июня 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению Саленко Т.Н. к администрации муниципального образования "Город Саратов " о признании решения незаконным.

Заслушав доклад судьи Баранова Г.В, представителей Саленко Т.Н. -Агамалы Р.Г, Леонтьева А.Ю, поддержавших доводы кассационной жалобы, исследовав письменные материалы дела, судебная коллегия

установила:

Саленко Т.Н. обратилась в суд к администрации муниципального образования "Город Саратов " о признании решения незаконным.

Требования мотивировала тем, что на основании постановления администрации города Саратова от 03 декабря 2004 года N 264А-20 с Красниковым В.А. заключен договор аренды от 29 декабря 2004 года N 1367 земельного участка с кадастровым номером N, площадью 7318 кв. м, расположенного по адресу: "адрес"н, предоставленного для многоэтажного жилищного строительства сроком с 03 декабря 2004 года по 03 декабря 2029 года.

На основании постановления администрации города Саратова от 04 июля 2005 года N 191А-9 с Красниковой С.В. заключен договор аренды от 21 ноября 2005 года N 940 земельного участка с кадастровым номером 64:48:010140:102, площадью 9629 кв. м, расположенного по адресу: "адрес" предоставленного для комплексного освоения земельного участка в целях жилищного строительства сроком с 04 июля 2005 года по 04 июля 2020 года.

На основании договоров замены стороны в обязательстве от 01 ноября 2018 года арендатором указанных земельных участков является Саленко Т.Н. По результатам проведения процедуры публичных слушаний комиссией по вопросам землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов" принято решение от 21 октября 2011 года о переводе указных выше земельных участков из территориальной зоны многоэтажной многоквартирной жилой застройки (Ж-1) в территориальную зону малоэтажной жилой застройки усадебного типа (Ж-4).

На основании постановления администрации муниципального образования "Город Саратов" от 11 декабря 2015 года N 3619 "Об утверждении схем расположения земельных участков" из земельного участка с кадастровым номером N площадью 7318 кв.м образованы и поставлены на государственный кадастровый учет земельные участки: с кадастровым номером N площадью 1157 кв. м, с кадастровым номером N площадью 1104 кв. м, с кадастровым номером N площадью 617 кв. м, с кадастровым номером N площадью 951 кв. м, с кадастровым номером N площадью 951 кв. м, с кадастровым номером N площадью 503 кв. м, с кадастровым номером N площадью 1079 кв. м.

На основании постановления администрации муниципального образования "Город Саратов" от 14 декабря 2015 года N 3659 "Об утверждении схем расположения земельных участков" из земельного участка с кадастровым номером N площадью 9629 кв. м образованы и поставлены на государственный кадастровый учет земельные участки: с кадастровым номером N площадью 922 кв. м, с кадастровым номером N площадью 1459 кв. м, с кадастровым номером N площадью 800 кв. м, с кадастровым номером N площадью 800 кв. м, с кадастровым номером N площадью 965 кв. м, с кадастровым номером N площадью 965 кв. м, с кадастровым номером N площадью 1191 кв. м, с кадастровым номером N площадью 1057 кв. м, с кадастровым номером N площадью 1125 кв. м. Указанные земельные участки имеют вид разрешённого использования "для отдельно строящих жилых домов с количеством этажей не более чем три, предназначенных для проживания одной семьи".

В марте 2019 года Саленко Т.Н. обратилась в комитет по управлению имуществом администрации муниципального образования "Город Саратов" с заявлениями о приведении в соответствие со сведениями государственного кадастрового учета, Правилами землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов", утверждёнными решением Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 года N 27-280, договоров аренды земельных участков в части изменения вида разрешённого использования, об установлении вида разрешённого использования земельных участков для индивидуального жилищного строительства.

Уведомлениями комитета по управлению имуществом города Саратова от 27 марта 2019 года Саленко Т.Н. отказано во внесении изменений в договоры со ссылкой на статью 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации.

В апреле 2019 года Саленко Т.Н. обратилась в администрацию муниципального образования "Город Саратов" с заявлением о предоставлении в аренду сформированных и поставленных на государственный кадастровый учет земельных участков в соответствии со статьей 39.8 Земельного кодекса Российской Федерации.

Постановлениями администрации муниципального образования "Город Саратов" от 29 апреля 2019 года NN 769, 770 Саленко Т.Н. отказано в предоставлении земельных участков на праве аренды, поскольку разрешённое использование земельных участков не соответствует целям использования таких земельных участков. Истец полагала оспариваемые постановления не соответствующими требованиям действующего земельного законодательства.

Решением Волжского районного суда города Саратова от 21 августа 2019 года административные исковые требования Саленко Т.Н. удовлетворены.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 26 июня 2020 года решение Волжского районного суда города Саратова от 21 августа 2019 года отменено, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе, поданной Саленко Т.Н. 31 июля 2020 года, поступившей в Первый кассационный суд 10 августа 2020 года, ставится вопрос об отмене апелляционного определения ввиду неправильного применения норм материального и процессуального права.

Саленко Т.Н, представитель администрации муниципального образования "Город Саратов" о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. Ходатайств об отложении рассмотрения жалобы в суд кассационной инстанции не представили. С учетом части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело без их участия.

Проверив представленные материалы, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены или изменения состоявшихся по делу судебных актов.

Согласно статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции рассмотрела дело в пределах доводов кассационной жалобы истца.

Апелляционное определение сомнений в законности и обоснованности не вызывает, а доводы, приведенные в жалобе, не могут повлечь его отмену или изменение в кассационном порядке.

Как следует из части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты прав и законных интересов других лиц.

В соответствии с подпунктами 7, 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации основными принципами земельного законодательства в Российской Федерации являются платность использования земли и сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества.

В системной взаимосвязи с положениями пункта 2 статьи 607 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков, это означает, что государство вправе устанавливать особые правила продажи или сдачи в аренду земельных участков определенных видов использования, в том числе и в целях повышения экономической эффективности такой деятельности, что, прежде всего, направлено на поддержание баланса общественных и личных интересов в сфере земельных правоотношений.

Содержанием оспариваемых судебных актов и материалами дела установлено, что по договорам замены стороны в обязательстве Саленко Т.Н. получила право аренды земельных участков площадью 7318 кв. м (с разрешённым использованием "под многоэтажное жилищное строительство") и 9629 кв. м (с разрешённым использованием "для комплексного освоения земельного участка в целях жилищного строительства"), затем, с согласия собственника земельных участков, с утверждением схем расположения земельных участков, произвела раздел этих земельных участков, сформировала и поставила эти участки на кадастровый учёт, и обратилась к администрации с требованием о предоставлении вновь сформированных после раздела участков в аренду, получив отказ со ссылкой на статью 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации о том, что разрешённое использование земельных участков не соответствует целям использования таких земельных участков, указанным в заявлении о предоставлении земельных участков, так как земельные участки образованы в результате раздела земельного участка, ранее предоставленного с видом разрешённого использования "нежилые здания".

Удовлетворяя исковые требования, суд первой инстанции указал, что поскольку договоры аренды ранее были заключены по итогам проведения публичных слушаний, перевод земельных участков с кадастровыми номерами 64:48:010127:184, 64:48:010140:102 "из территориальной зоны многоэтажной многоквартирной жилой застройки (Ж-1) в территориальную зону малоэтажной жилой застройки усадебного типа (Ж-4) осуществлён посредством процедуры публичных слушаний, оценив представленные доказательства с позиции статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пришёл к выводу об отсутствии допустимых и бесспорных доказательств, при наличии которых суд смог бы прийти к выводу об отказе в удовлетворении заявленных истцом требований.

Отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд апелляционной инстанции исходил из того, что процедура предоставления указанных земельных участков регламентирована статьёй 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации, Саленко Т.Н. фактически просит заключить с ней договоры аренды в обход указанных в данной статье процедур.

Статьей 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации урегулированы особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Так, в силу пункта 2 данной статьи земельные участки для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в собственность или в аренду, а в случаях, установленных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24, - в безвозмездное срочное пользование без предварительного согласования места размещения объекта. Продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах.

Целью проведения торгов является привлечение всех заинтересованных лиц (конкурентов) и обеспечение им равных возможностей на приобретение земельного участка, а также получение уполномоченным органом максимальной цены за объект торгов.

Не изменились требования Земельного кодекса Российской Федерации и в действующей редакции (статьи 39.3, 39.6, 39.10, 39.11, 39.18).

По общему правилу, закрепленному в статье 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 этой статьи.

Подпунктом 15 пункта 2 названной статьи предусмотрено, что договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка гражданам для индивидуального жилищного строительства в соответствии со статьей 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации.

Статья 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации регулирует особенности предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности.

Указанная норма предусматривает, что в случае поступления заявления гражданина о предоставлении земельного участка для индивидуального жилищного строительства, уполномоченный орган в срок, не превышающий тридцати дней с даты поступления заявления, совершает одно из следующих действий: обеспечивает опубликование извещения о предоставлении земельного участка для указанных целей (далее - извещение) в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов уставом поселения, городского округа, по месту нахождения земельного участка и размещает извещение на официальном сайте, а также на официальном сайте уполномоченного органа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет"; принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка или об отказе в предоставлении земельного участка в соответствии с пунктом 8 статьи 39.15 или статьей 39.16 (подпункты 1 и 2 пункта 1).

Граждане, крестьянские (фермерские) хозяйства, которые заинтересованы в приобретении прав на испрашиваемый земельный участок, могут подавать заявления о намерении участвовать в аукционе (пункт 4).

Если по истечении тридцати дней со дня опубликования извещения заявления иных граждан, крестьянских (фермерских) хозяйств о намерении участвовать в аукционе не поступили, уполномоченный орган осуществляет подготовку проекта договора купли-продажи или проекта договора аренды земельного участка в трех экземплярах, их подписание и направление заявителю при условии, что не требуется образование или уточнение границ испрашиваемого земельного участка (подпункт 1 пункта 5).

В случае поступления в течение тридцати дней со дня опубликования извещения заявлений иных граждан, крестьянских (фермерских) хозяйств о намерении участвовать в аукционе уполномоченный орган в недельный срок со дня поступления этих заявлений принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка без проведения аукциона лицу, обратившемуся с заявлением о предоставлении земельного участка, и о проведении аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка для целей, указанных в заявлении о предоставлении земельного участка (подпункт 1 пункта 7).

Анализ приведенных законоположений позволяет сделать вывод о том, что земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, может быть предоставлен для индивидуального жилищного строительства без проведения аукциона лицу, обратившемуся в уполномоченный орган с соответствующим заявлением, при условии, что это лицо является единственным претендентом на испрашиваемый земельный участок. Наличие иных граждан, заинтересованных в приобретении прав на указанный объект недвижимости и подавших заявление о намерении участвовать в аукционе, является основанием для проведения такого аукциона, в том числе на право заключения договора аренды земельного участка.

Таким образом, законом установлена процедура предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданам для индивидуального жилищного строительства и иных целей, указанных в статье 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации. Эта процедура направлена на соблюдение баланса прав и законных интересов собственника земельного участка и граждан, заинтересованных в приобретении соответствующих прав на земельный участок.

Судами установлено, что земельный участок с кадастровым номером N площадью 7318 кв. м по договору N 1367 от 29 декабря 2004 года предоставлен в аренду ФИО8, срок аренды с 03 декабря 2004 года по 03 декабря 2029 года, разрешённое использование земельного участка "нежилое помещение".

В результате замены стороны в обязательстве 02 февраля 2005 года ФИО8 передал право аренды ЗАО "Роснефтегазстрой-Поволжье".

Соглашением от 30 августа 2007 года в договор аренды земельного участка от 29 декабря 2004 года N 1367 внесены изменения в части пункта 1.1, изменён вид разрешённого использования земельного участка на "под многоэтажное жилищное строительство".

14 апреля 2010 года права аренды переданы в порядке замены стороны в обязательстве ФИО9, 26 марта 2013 года право передано ФИО10, 01 ноября 2018 года сторона заменена на Саленко Т.Н.

Таким образом, право аренды земельного участка Саленко Т.Н. получила путем замены стороны в обязательстве.

Аналогичным образом Саленко Т.Н. приобретает в пользование земельный участок с кадастровым номером N площадью 9629 кв. м, который 04 июля 2005 года передан первоначально в аренду ФИО7 сроком с 04 июля 2005 года по 04 июля 2020 года, с разрешённым использованием "нежилые здания", затем 21 декабря 2005 года замена стороны в обязательстве на ЗАО "Роснефтегазстрой-Поволжье", 30 августа 2007 года изменение в договоре аренды разрешённого вида использования на "для комплексного освоения земельного участка в целях жилищного строительства", 14 апреля 2010 года право аренды передано ФИО9, 26 марта 2013 года замена стороны в обязательстве на ФИО10, 01 ноября 2018 года замена стороны в обязательстве на Саленко Т.Н.

В декабре 2015 года администрацией утверждены схемы земельных участков, которые образовались при разделе участков с кадастровым номером N площадью 9629 кв. м (разделён на 9 земельных участков) и с кадастровым номером 64:48:010127:184 площадью 7318 кв. м (разделён на 8 земельных участков). Арендатору ФИО10 поручено обеспечение проведения работ по межеванию земельных участков.

При заключении договоров аренды с ФИО7 и ФИО8 земельные участки передавались с разрешённым использованием "нежилые помещения".

Согласно сведениям Росреестра в настоящее время нежилых зданий и помещений на участках нет.

Одним из способов реализации права на использование земельного участка арендатором является предоставление ему участка в аренду.

Арендатор получает право использования земельного участка по указанному в договоре назначению, которое конкретизирует виды разрешённого использования, предусмотренные градостроительным регламентом для соответствующего земельного участка.

В связи с наличием договорных отношений с собственником земли изменение использования земельного участка (в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом) предполагает изменение соответствующего договора и невозможно без изменения такого договора.

При решении вопроса о возможности изменения вида разрешённого использования земельного участка по договору арендодатель связан установленным порядком предоставления земельных участков для тех или иных целей использования.

Обязывая ответчика заключить с истцом договоры аренды земельных участков, суд первой инстанции не учёл, что Земельным кодексом Российской Федерации установлены различный порядок и процедуры для предоставления в аренду земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей жилищного строительства и для целей, не связанных со строительством жилья.

Как следует из материалов дела, в 2004 и 2005 года земельные участки предоставлялись в аренду ФИО7 и ФИО8 в связи с нахождением на них нежилых помещений, с видом разрешённого использования "нежилые помещения".

Материалами дела подтверждено, в каком состоянии находятся земельные участки, на них отсутствуют какие-либо строения, а также знаки, свидетельствующие о межевании и разделе земельных участков.

Следует учитывать, что предоставление находящегося в федеральной собственности земельного участка в аренду для определенной в договоре цели было осуществлено без проведения аукциона, изменение условий такого договора на аренду для жилищного строительства прямо противоречит статье 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации.

Обращение Саленко Т.Н. с заявлением о заключении договора аренды влечет нарушение приведенного законодательства и прав и законных интересов Российской Федерации, по сути, направлено на обход процедур, установленных земельным законодательством для предоставления земельных участков для целей жилищного строительства, в том числе процедуры аукциона.

Довод административного истца в кассационной жалобе, не может повлечь отмену соответствующей процедуры предоставления земельных участков, поскольку изменение путем заключения дополнительного соглашения вида разрешённого использования земельного участка по существу направлено на обход процедур, предусмотренных земельным законодательством для предоставления земельных участков для целей строительства объектов недвижимости, в том числе процедуры торгов для ранее сформированных и поставленных на кадастровый учет земельных участков.

Вопреки доводам кассационной жалобы, изменение вида разрешенного использования участка, внесенного в ГКН и ЕГРП, в сложившейся ситуации правового значения для оценки законности действий администрации муниципального образования "Город Саратов" не имеет, поскольку какой-либо обязанности в части способа распоряжения федеральной собственностью и муниципальной собственностью, в том числе и по изменению условий договора аренды, на него не возлагает

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами суда апелляционной инстанции.

В соответствии со статьей 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если иное не предусмотрено данным Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; соблюдены ли сроки обращения в суд; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Для признания оспариваемого решения незаконным необходима одновременная совокупность следующих условий: несоответствие оспариваемого решения требованиям закона и нарушение оспариваемым решением прав и свобод административного истца.

По смыслу указанных норм права суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемые решения, действия (бездействие) органа принято в соответствии с законом в пределах полномочий и права, либо свободы гражданина не нарушены.

По данному административному делу такая совокупность императивных оснований судом установлена.

Поскольку суды первой и апелляционной инстанций правильно определили обстоятельства, имеющие значение для дела, проверили доказательства, подтверждающие эти обстоятельства, правильно применили закон, подлежащий применению к спорному правоотношению, выводы судов мотивированы и подтверждены имеющимися в деле доказательствами, которым дана надлежащая правовая оценка, суд кассационной инстанции пришел к выводу о том, что обжалуемые судебные акты являются законными и обоснованными, в связи с чем основания для их отмены по доводам, содержащимся в кассационной жалобе, отсутствуют.

Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 26 июня 2020 года оставить без изменения, а кассационную жалобу Саленко Т.Н. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения, из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 05 октября 2020 года.

Председательствующий:

Судьи: