Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 02 октября 2020 г. по делу N 8а-21401/2020[88а-21799/2020]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Баранова Г.В.

судей Гайдарова М.Б, Софронова В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Берга О.В, Берга Д.О, Комаровой С.В. на решение Ленинского районного суда г. Воронежа от 31 января 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 23 июня 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению Берга О.В, Берга Д.О, Комаровой С.В. к администрации муниципального образования город-курорт Анапа о признании незаконным решения органа местного самоуправления.

Заслушав доклад судьи Баранова Г.В, исследовав письменные материалы административного дела, судебная коллегия

установила:

Берг О.В, Берг Д.О, Комарова С.В. обратились в суд к администрации муниципального образования город-курорт Анапа о признании незаконным решения органа местного самоуправления, в котором просили признать незаконным решение администрации города-курорта Анапа о назначении торгов, оформленное извещением о торгах N300919/0152239/01 в части ограничения права претендента на оплату задатка со счета третьего лица и внесения оплаты арендной платы за первый год аренды до заключения договора аренды.

В обоснование требований истцы указали, что решение администрации города - курорта Анапа о назначении торгов, оформленное извещением о торгах N300919/0152239/01, нарушает права административных истцов на участие в торгах в соответствии с законом, установленное статьей 448 Гражданского кодекса Российской Федерации, и не соответствует закону.

В оспариваемом извещении указано, что исполнение обязанности по внесению суммы задатка третьими лицами не допускается.

По мнению административных истцов, такое ограничение права претендента на оплату задатка со счета третьего лица, установленного статьей 313 Гражданского кодекса Российской Федерации, противоречит статье 447 Гражданского кодекса Российской Федерации, по смыслу которой целью торгов является максимальное расширение числа участников для повышения конкуренции и увеличения цены продажи.

В оспариваемом извещении указано, что победитель аукциона - единственный принявший участие в аукционе до подписания договора аренды земельного участка представляет организатору аукциона платежный документ для подтверждения оплаты права на заключение договора аренды земельного участка за вычетом суммы внесенного задатка.

Административные истцы указывают, что согласно пункту 16 статьи 39.11, подпункту 5 пункта 1.5 статьи 39.12 Земельного кодекса Российской Федерации по результатам торгов потребитель вносит оплату арендной платы за первый год аренды, а не оплату права на заключение договора аренды. При этом обязанность по уплате арендной платы возникает не непосредственно из торгов, а из договора аренды (статья 606 Гражданского кодекса Российской Федерации), следовательно, возникает только после заключения договора аренды (статья 425 Гражданского кодекса Российской Федерации), а не до его подписания. Кроме того, обязанность администрации по высылке договора аренды не зависит от оплаты арендной платы (пункт 20 статьи 39.12 Земельного кодекса Российской Федерации).

Берг О.В. и Берг Д.О. планировали участие в торгах за счет средств, находящихся на счете Комаровой С.В, однако оспариваемое извещение не позволило уплатить задатки с него.

Между Комаровой С.В, Бергом О.В. и Бергом Д.О. заключен договор совместной деятельности о строительстве, эксплуатации индивидуального жилищного строительства и выкупе земельного участка под ним.

Решением Ленинского районного суда г. Воронежа от 31 января 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 23 июня 2020 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе поданной Бергом О.В, Бергом Д.О, Комаровой С.В. 27 марта 2020 года и поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 22 апреля 2020 года, ставится вопрос об отмене судебных актов, считает, что судами не правильно применены нормы материального и процессуального права, не верно определены фактических обстоятельств дела.

Стороны о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, не возражали относительно рассмотрения кассационной жалобы без их участия. С учетом части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело без их участия.

Проверив представленные материалы, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены судебных актов.

Согласно статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

В силу положений статьи 46 Конституции Российской Федерации и статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации граждане и организации вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в результате которых, по мнению указанных лиц, были нарушены их права и свободы или созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод либо на них незаконно возложена какая-либо обязанность или они незаконно привлечены к ответственности.

Из положений части 1 статьи 218, пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, входящих в состав главы 22 указанного Кодекса, следует, что для признания решения, действия (бездействия) незаконными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие решения, действия (бездействия) закону и нарушения этим прав и законных интересов гражданина. В случае отсутствия указанной совокупности суд отказывает в удовлетворении заявления о признании решения, действия (бездействия) незаконными. Пунктом 6 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относится, в частности, ведение государственных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности в части, касающейся осуществления градостроительной деятельности на территориях городских округов, и предоставление сведений, документов и материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности.

Из права на получение информации от органов власти и их должностных лиц не следует возможность требовать от указанных лиц предоставления ими информации по усмотрению обратившегося лица в произвольном порядке, когда порядок реализации права по предоставлению информации урегулирован законом и иными правовыми актами в целях обеспечения этого права.

Согласно пункту 18 статьи 39.11, пункту 21 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующих порядок организации аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и содержание извещения о таком аукционе, в число обстоятельств, подлежащих определению организатором аукциона, входит определение порядка внесения и возврата задатка.

Содержанием оспариваемых судебных актов и материалами дела установлено, с 01 октября 2019 года в общественно-политической газете города-курорта Анапа "Анапское Черноморье", а также на сайте www.torgi.gov.ru размещено извещение о проведении аукциона N300919/0152239/01, организатором и уполномоченным органом которого является управление имущественных отношений администрации муниципального образования город-курорт Анапа.

В оспариваемом извещении указано, что исполнение обязанности по внесению суммы задатка третьими лицами не допускается, что победитель аукциона - единственный принявший участие в аукционе до подписания договора аренды земельного участка представляет организатору аукциона платежный документ для подтверждения оплаты права на заключение договора аренды земельного участка за вычетом суммы внесенного задатка.

Таким образом, рассматриваемое извещение содержит условие о запрете на внесение третьим лицом задатка для участия в аукционе, о недопущении такого способа внесения задатка.

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суды правильно проанализировали положения аукционной документации (извещения об аукционе), как прямо предусматривающей запрет исполнения обязательства о внесении задатка третьим лицом, при этом исходили из толкования положений Федерального закона от 29 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Правил проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, утвержденных Приказом Федеральной антимонопольной службы России от 10 февраля 2010 года N 67 "О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса", что внесение победителем аукциона до подписания договора аренды оплаты права на заключение договора аренды за вычетом суммы задатка являлось условием проведения аукциона. Данное условие являлось одним из требований, установленных организатором торгов, и не противоречило нормам права.

Судебная коллегия полагает выводы судов правильными, доводы кассационной жалобы не могут являться основанием для отмены судебных актов, поскольку не свидетельствуют о нарушении судами норм материального и процессуального права, основаны на неверной оценке административным истцом обстоятельств дела.

Положения пункта 1 статьи 39.12 Земельного кодекса Российской Федерации, определяющей состав документов, представляемых для участия в аукционе, указывают на представление документов, подтверждающих внесение задатка, и не содержат никаких оговорок относительно запрета или допущения внесения задатка иными лицами.

В число обстоятельств, позволяющих не допустить претендента к участию в аукционе, пунктом 8 статьи 39.12 Земельного кодекса Российской Федерации, указано на непредставление необходимых для участия в аукционе документов или представление недостоверных сведений; непоступление задатка на дату рассмотрения заявок на участие в аукционе.

В соответствии с частью 5 статьи 448 Гражданского кодекса участники торгов вносят задаток в размере, в сроки и в порядке, которые указаны в извещении о проведении торгов. Если торги не состоялись, задаток подлежит возврату. Задаток возвращается также лицам, которые участвовали в торгах, но не выиграли их. При заключении договора с лицом, выигравшим торги, сумма внесенного им задатка засчитывается в счет исполнения обязательств по заключенному договору.

Буквальное толкование указанных специальных положений закона позволяет заключить, что правоотношения между организатором торгов и участником торгов по внесению, зачету и возврату задатка, складываются исключительно между организатором торгов и участником, что исключает участие в этих правоотношениях третьих лиц.

Из содержания административного иска и пояснений Берга О.В, Берга Д.О. видно, что они участниками аукциона N300919/0152239/01 не являлись, а лишь планировали участие в торгах за счет средств, находящихся на счете Комаровой С.В.

Между тем, внесение задатка, как исполнение требований организатора торгов, и применение специальных правил не исключает тот факт, что регулирование возникающих при его внесении правоотношений подчиняется общим правилам гражданского законодательства, поскольку торги, в силу статьи 447 Гражданского кодекса, являются формой заключения договора.

Задаток является обеспечивающим (акцессорным) обязательством, его внесение должно сопровождаться соглашением, предусматривающим, в обеспечение какой обязанности или обязательства оно вносится, и при каких условиях, и суть задатка, как обеспечивающего обязательства, должна ясно и недвусмысленно вытекать из соглашения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 313 Гражданского кодекса Российской Федерации кредитор обязан принять исполнение, предложенное за должника третьим лицом, если исполнение обязательства возложено должником на указанное третье лицо.

Вместе с тем, в соответствии с пунктом 3 статьи 313 Гражданского кодекса Российской Федерации кредитор не обязан принимать исполнение, предложенное за должника третьим лицом, если из закона, иных правовых актов, условий обязательства или его существа вытекает обязанность должника исполнить обязательство лично.

Согласно части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 29 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" заключение договоров аренды в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением случаев, прямо предусмотренных в названной статье.

На основании части 5 статьи 17.1 Федерального закона Российской Федерации от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" порядок проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров, указанных в частях 1 и 3 данной статьи, и перечень видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса, устанавливаются антимонопольным законодательством.

Приказом Федеральной антимонопольной службы России от 10 февраля 2010 года N 67 "О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса" утверждены Правила проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества.

В соответствии с пунктом 22 указанных Правил организатором конкурса или аукциона может быть установлено требование о внесении задатка. При этом размер задатка определяется организатором конкурса или аукциона. В случае если организатором конкурса или аукциона установлено требование о внесении задатка, такое требование в равной мере распространяется на всех участников конкурса или аукциона и указывается в извещении о проведении конкурса или аукциона.

В пункте 14 Разъяснений ФАС России от 05 июня 2012 года "Разъяснения ФАС России по применению статьи 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года N135-Ф3 "О защите конкуренции" (с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 06 декабря 2011 года N401-ФЗ) и Правил проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, утвержденных Приказом ФАС России от 10 февраля 2010 года N67 (с учетом изменений, внесенных Приказами ФАС России от 20 октября 2011 года N732 и от 30 марта 2012 года N203)" сказано, что правилами проведения торгов не регулируется порядок определения размера задатка, поэтому при проведении конкурса, аукциона размер задатка и необходимость его внесения определяются организатором торгов.

Согласно подпункту 12 пункта 144 Правил документация об аукционе помимо информации и сведений, содержащихся в извещении о проведении аукциона, должна содержать, в том числе, требование о внесении задатка, размер задатка, срок и порядок внесения задатка, реквизиты счета для перечисления задатка в случае установления организатором аукциона требования о необходимости внесения задатка. При этом, в случае если организатором аукциона установлено требование о внесении задатка, а заявителем подана заявка на участие в аукционе в соответствии с требованиями документации об аукционе, соглашение о задатке между организатором аукциона и заявителем считается совершенным в письменной форме.

По мнению суда кассационной инстанции, такое возложение исполнения обязательства по внесению задатка лично также исключает случаи обхода запрета, установленного пунктом 7 статьи 448 Гражданского кодекса, введенного в действие Федеральным законом от 26 июля 2017 года N 212-ФЗ: если в соответствии с законом заключение договора возможно только путем проведения торгов, победитель торгов не вправе уступать права (за исключением требований по денежному обязательству) и осуществлять перевод долга по обязательствам, возникшим из заключенного на торгах договора. Обязательства по такому договору должны быть исполнены победителем торгов лично, если иное не установлено законом.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 144 Правил документация об аукционе помимо информации и сведений, содержащихся в извещении о проведении аукциона, должна содержать, в том числе, форму, сроки и порядок оплаты по договору.

Согласно пункту 150 Правил заключение договора по результатам аукциона осуществляется в порядке, установленном пунктами 92 - 100 настоящих Правил.

В соответствии с пунктом 92 Правил заключение договора осуществляется в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами.

Договор заключается на условиях, указанных в поданной участником конкурса, с которым заключается договор, заявке на участие в конкурсе и в конкурсной документации (пункт 98 Правил).

В случае если организатором конкурса было установлено требование об обеспечении исполнения договора, договор заключается только после предоставления участником конкурса, с которым заключается договор, безотзывной банковской гарантии, договора поручительства или передачи организатору конкурса в залог денежных средств, в том числе в форме вклада (депозита), в размере обеспечения исполнения договора, указанном в извещении о проведении конкурса (п.99 Правил).

Сторонами не оспаривалось, что торги по извещению N300919/0152239/01 признаны состоявшимися, победителем аукциона по лоту N420 признана Комарова С.В, с протоколом N49/19 от 06 ноября 2019 года Комарова С.В. ознакомлена.

20 ноября 2019 года в адрес Комаровой С.В. направлен договор аренды земельного участка в трех экземплярах, которые последняя возвратила без подписи актов приема-передачи земельного участка.

Комарова С.В. признана победителем аукциона, следовательно, оспариваемое извещение никаких прав и законных интересов Комаровой С.В. не нарушило.

В силу части 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных данным кодексом и другими федеральными законами.

Частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено право граждан, организаций, иных лиц обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В качестве одной из задач административного судопроизводства Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации устанавливает защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункт 2 статьи 3), а также гарантирует каждому заинтересованному лицу право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов (часть 1 статьи 4).

Применительно к судебному разбирательству по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, механизм выполнения данной задачи предусматривает обязанность суда по выяснении, среди прочего, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление (пункт 1 части 9 статьи 226).

Судебная коллегия с выводом суда первой и апелляционной инстанции об отсутствии нарушения прав и законных интересов административных истцов, как самостоятельного основания для отказа в иске согласна.

Берг О.В, Берг Д.О. участниками проведения аукциона на право заключения договоров аренды земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования город - курорт Анапа не являлись. Соответственно их права и законные интересы не нарушены.

По смыслу пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, основанием для удовлетворения административного иска об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, является совокупность двух условий: несоответствие оспариваемых решений, действий, бездействия нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

Сам по себе договор совместной деятельности о строительстве, эксплуатации индивидуального жилищного строительства и выкупе земельного участка под ним, заключенный между Комаровой С.В, Бергом О.В. и Бергом Д.О, не свидетельствует о том, что извещение о торгах N300919/0152239/01, в части ограничения права претендента на оплату задатка со счета третьего лица и внесения оплаты арендной платы за первый год аренды до заключения договора аренды, каким либо образом затрагивают права Берга О.В, Берга Д.О.

Принимая во внимание то обстоятельство, что отсутствует совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого извещения закону и нарушение прав, свобод и законных интересов административных истцов, то вывод суда первой инстанции об отказе в удовлетворении требований по мотиву отсутствия нарушения прав и законных интересов, является законным и обоснованным.

Судебная коллегия полагает выводы судов первой и апелляционной инстанций правильными, доводы кассационной жалобы не могут являться основанием для отмены судебных актов, поскольку не свидетельствуют о нарушении судами норм материального и процессуального права, основаны на неверной оценке административным ответчиком обстоятельств дела.

Кроме того, в соответствии со статьей 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации законность и справедливость при рассмотрении и разрешении судами административных дел обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий, а также получением гражданами и организациями судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод.

Ссылаясь на практику судов при рассмотрении аналогичных заявлений, заявитель не учитывает, что в силу статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды разрешают административные дела на основании правовых норм с учетом фактических обстоятельств дела и решение суда по другому делу с иными лицами в Российской Федерации не может служить основанием к отмене состоявшегося судебного постановления.

Доводы кассационной жалобы сводятся к несогласию административных истцов с изложенными выводами судебной коллегии, оценкой фактических обстоятельств дела, основаны на неверном толковании норм материального права, однако, оспариваемые судебные постановлены исходя из собранных по делу доказательств в их совокупности, которые получили оценку судов с учетом требований статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Несогласие заявителя с данной оценкой направлено на переоценку доказательств, что в силу главы 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

Доводы кассационной жалобы направлены на оспаривание обоснованности выводов судов об установленных обстоятельствах, иное толкование норм права, и не могут служить предусмотренными статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены апелляционного определения, поскольку суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций при разрешении дела, и правом переоценки доказательств не наделен.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, выводы судов не опровергают, не подтверждают существенных нарушений норм материального и (или) процессуального права, повлиявших на исход дела, и не являются достаточным основанием для пересмотра судебных актов в кассационном порядке.

При таких данных, приведенные выше оспариваемые судебные сомнений в его законности с учетом доводов кассационной жалобы не вызывают, а предусмотренные статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для его отмены отсутствуют.

Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда, определила:

решение Ленинского районного суда г. Воронежа от 31 января 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 23 июня 2020 года оставить без изменения, а кассационную жалобу Берга О.В, Берга Д.О, Комаровой С.В. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения, из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 09 октября 2020 года.

Председательствующий:

Судьи: