Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 20 октября 2020 г. по делу N 66а-893/2020

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А, судей Белоногого А.В. и Бутковой Н.А, с участием прокурора Капсамун И.С, при секретаре Швец К.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-25/2020 по апелляционной жалобе Рябцева Ю.В. на решение Тюменского областного суда от 10 июня 2020 года, которым отказано в удовлетворении его административного искового заявления о признании не действующим пунктов 1, 8.5, 12.2 постановления Правительства Тюменской области от 17 марта 2020 года N120-п "О введении режима повышенной готовности".

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белоногого А.В, объяснения административного истца Рябцева Ю.В. и его представителя, адвоката Бекетова С.С, настаивавших на доводах жалобы, представителей административного ответчика, Правительства Тюменской области Кораевой К.В. и Кустова К.В, также представляющих интересы заинтересованного лица, Губернатора Тюменской области, находивших решение суда законным и обоснованным, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Капсамун И.С, полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Рябцев Ю.В. обратился в Тюменский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учётом уточнений (том 1, л.д.211-213, 227-232) в порядке, предусмотренном статьёй 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, просил признать не действующими пункты 1, 8.5, 12.2 постановления Правительства Тюменской области от 17 марта 2020 года N120-п в действующей по состоянию на 10 июня 2020 года редакции.

В обоснование административного иска Рябцев Ю.В. ссылался на нарушение процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Так, истец указал, что Правительство Тюменской области не обладает самостоятельными полномочиями в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, не вправе вводить режим повышенной готовности и обязательные для соблюдения ограничительные меры в виде запрета на реализацию конституционных прав и свобод граждан.

Оспариваемое постановление с последующими изменениями приняты в отсутствие заключений обязательных антикоррупционных экспертиз проектов этих нормативных правовых актов. При рассмотрении административного дела данные документы не представлены, как и не представлены пояснительные записки к тексту принятых нормативных правовых актов. Кроме того, из листов согласования проектов постановлений, по мнению истца, следует нарушение абзаца седьмого пункта 3.11 Регламента Правительства Тюменской области, выразившееся в отсутствии согласования проектов постановлений с Вице-Губернатором в отношении проектов об установлении (отмене) ограничительных мероприятий (карантина). При этом отсутствует согласование проектов нормативных правовых актов с руководителем Департамента финансов Тюменской области, что не соответствует абзацу второму части 1 статьи 24 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", абзацу четвёртому пункта 3.11 вышеуказанного Регламента.

Административный истец просил учесть, что оспариваемое постановление в части пункта 12.3 нарушило его права на свободу совести и вероисповедания, свободное распространение религиозных убеждений и действий в соответствии с ними, свободу участия в общественных богослужениях в храмах Московского Патриархата, свободу передвижений, гарантированные положениями статей 27, 28, 55, 56, 64 Конституции Российской Федерации. Кроме того, нарушено его право на медицинскую помощь и охрану здоровья путём запрета на осуществление индивидуальных занятий бесконтактными видами физической культуры и спорта в парках и скверах, гарантированное положениями статей 41, 55, 64 Конституции Российской Федерации.

При этом самостоятельных требований о признании не действующим пункта 12.3 постановления истцом не заявлено.

Решением Тюменского областного суда от 10 июня 2020 года в удовлетворении административного искового заявления Рябцева Ю.В. отказано (том 3, л.д.84-106).

В апелляционной жалобе административный истец просит состоявшееся судебное решение отменить и принять новый судебный акт, которым административное исковое заявление удовлетворить (том 3, л.д.112-114).

Относительно апелляционной жалобы Правительством и Губернатором Тюменской области (том 3, л.д.120-123), участвующим в деле прокурором (том 3, л.д.116-119) представлены возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы и возражений на неё, выслушав объяснения участников процесса и заключение прокурора, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции не находит правовых оснований для отмены постановленного судебного решения.

17 марта 2020 года Правительством Тюменской области принято постановление N120-п "О введении режима повышенной готовности" (далее постановление) (том 1, л.д.23-25), которое опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации в эту же дату (том 1, л.д.173).

В постановление неоднократно вносились изменения: от 18 марта 2020 года (постановление N122-п (том 1, л.д.167)), от 26 марта 2020 года (постановление N139-п (том 1, л.д.163-165)), (постановление N140-п (том 1, л.д.155-160)), от 27 марта 2020 года (постановление N161-п (том 1, л.д.152-153)), от 30 марта 2020 года (постановление N164-п (том 1, л.д.14-15)), от 1 апреля 2020 года (постановление N165-п (том 1, л.д.142)), от 2 апреля 2020 года (постановление N166-п (том 1, л.д.139-140)), от 4 апреля 2020 года (постановление N167-п (том 1, л.д.130-137)), от 6 апреля 2020 года (постановление N186-п (том 1, л.д.120)), от 8 апреля 2020 года (постановление N188-п (том 1, л.д.116)), от 10 апреля 2020 года (постановление N191-п (том 1, л.д.112)), постановление N190-п (том 1, л.д.114)), от 15 апреля 2020 года (постановление N193-п (том 1, л.д.100-110)), от 20 апреля 2020 года (постановление N229-п (том 1, л.д.97)), от 23 апреля 2020 года (постановление N231-п (том 1, л.д.95)), от 29 апреля 2020 года (постановление N255-п (том 1, л.д.82-93)), от 30 апреля 2020 года (постановление N258-п (том 2, л.д.80)), от 17 мая 2020 года (постановление N304-п (том 1, л.д.181)), от 30 мая 2020 года (постановление N333-п (том 2, л.д.39-40)), от 31 мая 2020 года (постановление N334-п (том 2, л.д.42)).

Постановление совместно с постановлениями, которыми в него внесены изменения, опубликованы в установленном порядке (том 1, л.д.174, 175, 196, том 2, л.д.53-78).

Оспариваемые административным истцом нормы изложены в следующих пунктах в действующей по состоянию на дату вынесения судом первой инстанции решения редакции:

пункт 1 постановления, введённый постановлением от 17 марта 2020 года N120-п:

"1. Ввести с 18 марта 2020 года в Тюменской области режим повышенной готовности".

Пункт 8.5 постановления, изначально введённый постановлением от 30 марта 2020 года N164-п (нумерация пункта первоначально была N8.6, впоследствии изменённая на нумерацию N8.7 (постановление от 29 апреля 2020 года N255-п)), которая, в свою очередь, изменена (в соответствии с постановлением от 17 мая 2020 года N304-п) на нумерацию N8.5:

"8. Приостановить с 28 марта 2020 года по 14 июня 2020 года в Тюменской области:

8.5. посещение парков, скверов, набережных, детских и спортивных площадок и иных открытых мест массового отдыха людей".

Подпункт 12.2 постановления, изначально введённый постановлением от 2 апреля 2020 года N166-п (под нумерацией N10.2), которому впоследствии присвоена нумерация пункта N12.2 на основании постановления Правительства Тюменской области от 29 апреля 2020 года N 255-п "О внесении изменений в постановление от 17 марта 2020 года N120-п":

"12. Обязать граждан:

12.2. начиная с 00.00 часов по местному времени 3 апреля 2020 года и до отмены указанного ограничения не покидать места проживания (пребывания), за исключением следующих случаев:

обращения за экстренной (неотложной) медицинской помощью и случаев иной прямой угрозы жизни и здоровью;

следования к месту (от места) осуществления деятельности (работы), которая не приостановлена в соответствии с настоящим постановлением и действующими нормативными правовыми актами;

передвижения, непосредственно связанного с осуществлением деятельности (работы), которая не приостановлена в соответствии с настоящим постановлением и действующими нормативными правовыми актами (в том числе с оказанием транспортных услуг и услуг доставки);

следования к ближайшему месту приобретения товаров, работ, услуг, реализация которых не ограничена в соответствии с настоящим постановлением;

обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг, оказание которых не приостановлено;

выгула домашних животных на расстоянии, не превышающем 100 метров от места проживания (пребывания);

выноса отходов до ближайшего места накопления отходов.

Передвижение граждан в случае их следования к месту (от места) осуществления деятельности (работы), которая не приостановлена в соответствии с настоящим постановлением и действующим нормативными правовыми актами, а также в случае если такое передвижение непосредственно связано с осуществлением деятельности (работы), которая не приостановлена в соответствии с настоящим постановлением и действующими нормативными правовыми актами (в том числе с оказанием транспортных услуг и услуг доставки), осуществляется на основании специальных разрешений, выдаваемых в порядке и сроки, установленные постановлением Правительства Тюменской области (в случае принятия такого постановления).

Ограничения, установленные настоящим подпунктом, не распространяются на случаи оказания медицинской помощи, иные случаи, непосредственно направленные на защиту жизни, здоровья и иных прав и свобод граждан".

Также в административном исковом заявлении истец приводит доводы о несоответствии нормам, имеющим большую юридическую силу, пункта 12.3 постановления в действующей редакции, изложенной в следующей форме:

"12.3. не посещать культовые здания (за исключением священнослужителей, а также лиц, присутствие которых необходимо для совершения богослужений и функционирования культовых зданий), кладбища Тюменской области, за исключением случаев обращения за оформлением услуг по погребению и участию в погребении".

Самостоятельных материально-правовых требований о признании не действующей данной нормы истец не заявлял.

Суд первой инстанции, руководствуясь положениями статьи 72 Конституции Российской Федерации, пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации", статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", пунктами 1, 2.1 части 2 статьи 3 Закона Тюменской области от 28 декабря 2004 года N323 "О предупреждении и ликвидации природных и техногенных чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера", статей 3, 43 Устава Тюменской области, утверждённого 30 июня 1995 года N6, статей 6, 11 Закона Тюменской области от 7 марта 2003 года N121 "О порядке подготовки, принятия и действия правовых актов Тюменской области", пункта 1.14 регламента Правительства Тюменской области, принятого постановлением Правительства Тюменской области от 20 сентября 2007 года N220-п "О регламенте Правительства Тюменской области", пришёл к правильному выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом власти с соблюдением требований действующего законодательства, предъявляемым к форме правового акта.

С учётом пункта 1.13 регламента Правительства Тюменской области, принятого постановлением Правительства Тюменской области от 20 сентября 2007 года N220-п "О регламенте Правительства Тюменской области" (далее Регламент), судом верно указано на необоснованность довода истца о наличии в представленных протоколах результатов голосования (протоколах заочных голосований) содержательных пороков.

В силу пункта 1.3 Регламента, для оперативного решения вопросов, относящихся к компетенции Правительства, Губернатор Тюменской области может образовывать Президиум Правительства Тюменской области. Состав Президиума утверждается Губернатором Тюменской области. Президиум осуществляет деятельность между заседаниями Правительства.

Заседания Правительства (Президиума) проводятся в соответствии с настоящим регламентом (пункт 1.11 Регламента).

На заседаниях Правительства (Президиума) председательствует Губернатор. По поручению Губернатора заседания Президиума могут проходить под председательством Вице-Губернатора либо любого из членов Президиума с правом решающего голоса (пункт 1.12 Регламента).

По поручению (устному или письменному) Губернатора решения Президиума (Правительства) могут приниматься заочным голосованием.

Для проведения заочного голосования отделом Аппарата Губернатора, осуществляющим организационное и документационное обеспечение заседаний Правительства (Президиума) текст проекта направляется членам Правительства (Президиума) с правом решающего голоса (за исключением находящихся в отпуске или командировке) с полным пакетом материалов, необходимых для принятия решения.

Члены Правительства (Президиума) с правом решающего голоса в течение суток с момента направления проекта на заочное голосование принимают решение по рассматриваемому вопросу.

Итоги заочного голосования обобщаются в Аппарате Губернатора. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины членов Правительства (Президиума) с правом решающего голоса, которым был направлен проект для проведения заочного голосования (пункт 2.15 Регламента).

Согласно пункту 2.16 Регламента, на заседаниях Правительства (Президиума) ведётся протокол, в случае необходимости оформляется Перечень поручений Губернатора, данных на заседании Правительства (Президиума) и организуется стенографическая запись. Решение о необходимости оформления стенографической записи заседания Правительства (Президиума) принимается руководителем Аппарата Губернатора. Протокол заседания Правительства (Президиума) оформляется Аппаратом Губернатора и подписывается руководителем Аппарата Губернатора.

Представленные протоколы заочных голосований членов Президиума Правительства Тюменской области, на основании которых принято оспариваемое постановление и последующие о внесении изменений в него, соответствуют нормативным требованиям, изложенным в Регламенте, предваряемым к форме и содержанию таких документов, содержат достаточную информацию о проведённых заседаниях в заочном формате и результатах их проведения.

Состав Президиума Правительства Тюменской области утверждён постановлением врио Губернатора Тюменской области от 15 июля 2014 года N82 (том 3, л.д.124-126).

Из текста возражений Губернатора и Правительства Тюменской области на апелляционную жалобу следует, что в проведённых заседаниях принимали участие все члены состава Президиума Правительства Тюменской с правом решающего голоса, от которых возражения относительно принятия нормативных правовых актов не поступали; постановления приняты единогласно.

Доказательств, опровергающих данные обстоятельства, не имеется.

Не подтверждает не соблюдение процедуры принятия оспариваемого постановления наличие на листах согласований проектов постановлений от 17 марта 2020 года и последующих о внесении изменений подписей Вице-Губернатора Тюменской области С.М. Сарычева.

Действующее федеральное и региональное законодательство не содержит запрета на подписание листов согласования постановлений Правительства Тюменской области Вице-Губернатором Тюменской области, являющимся членом Президиума Правительства Тюменской области с правом решающего голоса (том 3, л.д.124-126), поэтому, вопреки утверждениям истца, по данному основанию оспариваемое постановление не может быть признано не действующим.

При этом отсутствие подписи Губернатора субъекта федерации, как высшего его должностного лица, в материалах по согласованию проектов нормативных правовых актов восполняется подписанием им постановления при его утверждении, что означает выражение положительного одобрения и согласия с его нормативным содержанием.

Вопреки утверждениям истца, постановление от 17 марта 2020 года в редакциях иных постановлений о внесении изменений принято уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта федерации, правомочного принимать правовые акты по результатам соответствующей процедуры их подготовки и рассмотрения.

Доводы апелляционной жалобы об отсутствии заключения антикоррупционной экспертизы проекта постановления от 17 марта 2020 года и последующих постановлений о внесении изменений в него со ссылкой на пункт 1 статьи 2 Федерального закона от 17 июля 2009 года N172 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", основаны на законодательстве.

Вместе с тем, в оспариваемых истцом пунктах отсутствуют положения, которые устанавливают для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределённые, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Более того, отсутствие антикоррупционной экспертизы не является основанием для признания нормативного правового акта не действующим, как так не свидетельствует о существенном нарушении процедуры принятия акта. Тем более что наличие каких-либо коррупциогенных факторов в данном случае не усматривается.

Судом первой инстанции обоснованно приняты во внимание положения пунктов 1.3, 2.2, 2.3, 2.5 постановления Правительства Тюменской области от 11 февраля 2008 года N42-п "Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов Тюменской области", и сделан вывод, что из представленных листов согласования усматривается наличие в них подписей заместителя Губернатора Тюменской области, начальника главного правового управления Правительства Тюменской области, входящих в состав Президиума Правительства Тюменской области с правом решающего голоса, что не противоречит требованиям пункта 3 части 3 статьи 3, пункта 4.1 статьи 4 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N273-ФЗ "О противодействии коррупции", статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 года N172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.".

Не могут быть приняты доводы апелляционной жалобы об отсутствии пояснительных записок к тексту постановления от 17 марта 2020 года и последующих постановлений о внесении в это постановление изменений, поскольку отсутствие таких документов не свидетельствует о существенном нарушении процедуры принятия оспариваемого постановления.

Отсутствие пояснительной записки, в которой должны быть изложены мотивы и основания инициативы принятия соответствующих нормативных правовых актов, не умаляет наличие объективно обоснованной и целесообразной законодательной инициативы принятия нормативных правовых актов в соответствии с требованиями Главного государственного санитарного врача субъекта федерации, установленными им, в свою очередь, во исполнение требований Главного государственного санитарного врача Российской Федерации о введении необходимых ограничительных мероприятий (карантина) в целях недопущения распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV).

Разрешая спор, суд первой инстанции правильно исходил из того, что согласно пунктам "б" и "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно положениям частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, регулируются Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

В соответствии с частью 1 статьи 1 названного Федерального закона (в редакции Федерального закона от 30 декабря 2008 года N 309-ФЗ) чрезвычайная ситуация - это обстановка на определённой территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Частью 1 статьи 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" в редакции Федерального закона от 1 апреля 2020 года N98-ФЗ к чрезвычайной ситуации также отнесено распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих.

Под предупреждением чрезвычайных ситуаций в силу части 2 данной статьи понимается комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Подпунктом "б" пункта 6 статьи 4.1 указанного нормативного правового акта предусмотрено, что органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционируют в режиме повышенной готовности - при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации.

Согласно подпункту "а.2" пункта "а" статьи 10 этого же закона (в редакции Федерального закона от 1 апреля 2020 года N98-ФЗ) Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Такие правила утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N417 (далее Правила) и предусматривают, в том числе, что при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, граждане обязаны выполнять законные требования должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций; при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации гражданам запрещается осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью, а также осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни и здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации (подпункт "б" пункта 3, подпункты "в", "г" пункта 4 Правил).

Исходя из положений пунктов "а", "м", "у", "ф" части 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера и обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также с учётом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы её возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а.2" пункта "а" статьи 10 названного Федерального закона, могут предусматривать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

В силу положений статьи 19 данного Федерального закона граждане Российской Федерации обязаны соблюдать законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Учитывая приведённые выше положения Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", ошибочно полагать о несоответствии оспариваемых норм, устанавливающих правила поведения при введении режима повышенной готовности, подпункту "д" пункта 10 статьи 4.1 этого Федерального закона.

Более того, поскольку Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Правилами не установлен перечень возможных дополнительных ограничительных мер, установление таких мер оспариваемым нормативным правовым актом не свидетельствует о его несоответствии нормам, имеющим большую юридическую силу.

По аналогичным основаниям является несостоятельной ссылка на невозможность ограничения прав граждан, в том числе на свободу передвижения.

Как следует из преамбулы оспариваемого постановления, его нормативной основой являются указ Президента Российской Федерации от 11 мая 2020 года N316 "Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", Указ Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N68-ФЗ "О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций", Федеральный закон от 30 марта 1999 года N52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года N794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций", постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 года N5 "О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)", постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 18 марта 2020 года N7 "Об обеспечении режима изоляции в целях предотвращения распространения COVID-19", постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30 марта 2020 года N9 "О дополнительных мерах по недопущению распространения COVID-19", Закон Тюменской области от 28 декабря 2004 года N323 "О предупреждении и ликвидации природных и техногенных ситуаций межмуниципального и регионального характера", письмо Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 10 марта 2020 года N02/3853-2020-27 "О мерах по профилактике новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", письмо Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и

благополучия человека от 21 апреля 2020 года N02/7500-2020-24 "О направлении рекомендаций по организации работы сферы услуг по профилактике COVID-19", постановление Главного государственного врача по Тюменской области от 4 апреля 2020 года N4 "О дополнительных мерах по недопущению распространения коронавирусной инфекции (COVID-19) в Тюменской области", постановление Главного государственного санитарного врача по Тюменской области от 11 апреля 2020 года N5 "О дополнительных мерах по недопущению распространения коронавирусной инфекции (COVID-19) на предприятиях и в организациях в Тюменской области", Методические рекомендации МР 3.1.0178, утверждённые Руководителем Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 8 мая 2020 года, в связи с угрозой завоза и распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19).

Исходя из положений Закона Тюменской области от 28 декабря 2004 года N323 "О предупреждении и ликвидации природных и техногенных чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера", статей 3, 43 Устава Тюменской области, утверждённого 30 июня 1995 года N6, статей 6, 11 Закона Тюменской области от 7 марта 2003 года N121 "О порядке подготовки, принятия и действия правовых актов Тюменской области", к полномочиям Правительства Тюменской области, как высшему исполнительному органу государственной власти области, в сфере защиты населения территорий от чрезвычайных ситуаций относится введение режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил областной подсистемы РСЧС.

С учётом приведённых норм федерального и регионального законодательства, статей 3, 8 Устава Тюменской области, согласно которым Правительство Тюменской области является высшим исполнительным органом государственной власти Тюменской области, возглавляемым высшим должностным лицом Тюменской области - Губернатором Тюменской области, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу, что Правительство Тюменской области наделено полномочиями по введению на территории Тюменской области режима повышенной готовности и установлению обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации, обусловленной распространением заболевания, представляющего опасность для окружающих.

По решению Всемирной организации здравоохранения 30 января 2020 года эпидемиологической ситуации, вызванной вспышкой новой коронавирусной инфекции (COVID-2019), присвоен уровень международной опасности, объявлена чрезвычайная ситуация международного значения, 11 марта 2020 года ситуация признана пандемией.

Оспариваемыми нормами временно установлены обязательные правила поведения, ограничивающие возможность непосредственных контактов между гражданами и взаимодействие между ними через предметы, которые могут быть источником распространения коронавирусной инфекции (2019-nCoV), внесённой Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 года N66 в Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 30 марта 1999 N52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается, в частности, посредством выполнения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности.

Согласно абзацу 14 статьи 1 данного Федерального закона под санитарно-противоэпидемическими (профилактическими) мероприятиями понимаются организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию.

Пунктом 1 статьи 31 этого же Федерального закона предусмотрено введение ограничительных мероприятий (карантина) на территории Российской Федерации, территории соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципального образования, в организациях и на объектах хозяйственной и иной деятельности в случае угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний.

К ограничительным мероприятиям (карантину) относятся административные, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных (абзац 15 статьи 1 указанного закона).

В силу положений абзаца 4 статьи 6 и пункта 2 статьи 31 этого же нормативного правового акта ограничительные мероприятия (карантин) вводятся (отменяются) на территории субъекта Российской Федерации на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2005 года N529 установлено, что в случае угрозы возникновения или распространения инфекционных заболеваний на территории субъекта Российской Федерации орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основании предписания территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в течение 24 часов обязан принять решение о введении необходимых ограничительных мероприятий (карантина) на всей территории соответствующего субъекта Российской Федерации или на территории отдельных районов, городов, населённых пунктов данного субъекта Российской Федерации.

В совокупности правовых норм пунктов 1, 2.1, части 2 статьи 3, статьи 8 Закона Тюменской области от 28 декабря 2004 года N323 "О предупреждении и ликвидации природных и техногенных чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера", следует, что Правительство Тюменской области вправе осуществлять полномочия по введению и отмене на территории Тюменской области ограничительных мероприятий (карантина) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 года N5 "О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)" высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) предписано обеспечить организацию и проведение мероприятий, направленных на предупреждение завоза и распространения, своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) (пункт 1.1), с учётом складывающейся эпидемиологической ситуации в регионе и прогноза её развития своевременно вводить ограничительные мероприятия (пункт 1.2).

С учётом приведённых норм в их взаимосвязи с положениями статьи 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", является правильным вывод суда, что при принятии оспариваемого постановления, которым на территории Тюменской области в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) введён режим повышенной готовности для органов управления и сил Тюменской территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и установлены обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения в виде ограничительных мер, Правительство Тюменской области действовало в пределах своих полномочий.

Принятые меры обусловлены сложившейся на территории Тюменской области эпидемиологической обстановкой, направлены на предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, защиту населения Тюменской области, его здоровья и предотвращение массового распространения коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Тюменской области.

Нормы, являющиеся предметом судебной проверки, согласуются с Правилами поведения, обязательными для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 417.

При этом установленные оспариваемыми нормами временные ограничительные меры согласно требованиям действующего законодательства введены на основании постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 года N 5, и соответствуют его положениям.

Таким образом, суд правильно признал, что оспариваемое постановление принято Правительством Тюменской области в пределах его полномочий по введению ограничительных мер и установлению обязательных для исполнения правил поведения при введении режима повышенной готовности с соблюдением требований Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Федерального закона от 30 марта 1999 N52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

Введённые оспариваемыми нормами постановления ограничения не могут рассматриваться как нарушающие права и свободы человека, так как направлены на предотвращение распространения на территории Тюменской области новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV), которая повлекла и может еще повлечь значительные человеческие жертвы, в целях защиты жизни и здоровья людей, находящихся на территории Тюменской области.

Данные права являются наивысшим благом и наиболее значимым конституционным правом каждого человека и гражданина, без их соблюдения утрачивают значение многие другие блага и ценности.

При этом осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц, которые подвергаются риску заражения в случае несоблюдения гражданами и организациями ограничительных мер, направленных на противодействие распространению новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV).

Исходя из изложенного суд первой инстанции правильно не усмотрел оснований для признания оспариваемых положений постановления не действующими и отказал в удовлетворении заявленных административных исковых требований.

Довод истца об ограничении права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, правильно признан судом основанным на неверном толковании норм права.

Положения части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации и положения статей 1 и 8 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" по вопросам возможности ограничения прав граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, отсылают к федеральному закону. Законом, регулирующим правоотношения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, является Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Именно положениями данного Федерального закона установлены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по принятию законов и иных нормативных правовых актов в области защиты населения, в том числе направленных на ограничение права граждан на свободу передвижения в пределах территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации; установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности; а также обязанность граждан Российской Федерации соблюдать нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности.

Правовое регулирование положений подпункта "а" пункта 10 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" направлено на ограничение доступа людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации. При этом понятие "ограничения доступа" включает в себя и понятие "ограничение передвижения людей и транспортных средств на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации".

Установленные данным нормативным правовым актом ограничения носят временный характер, вызванный особыми условиями, обусловленными опасностью распространения коронавирусной инфекции COVID-2019, соразмерны конституционно значимым целям и соответствуют критериям, определённым Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, не противоречат требованиям статьи 8 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", нормам Федерального закона от 21 декабря 1994 года N68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Постановлению Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N417.

В оспариваемом нормативном правовом акте дискриминирующие правовые установления отсутствуют.

Принятые меры, содержащие уравновешивающие публичный, общественный и частный интерес факторы, являются пропорциональными.

При таком положении оснований для отмены обжалуемого решения по доводам апелляционной жалобы, в целом повторяющим позицию административного истца по существу требований, выраженную в суде первой инстанции, не имеется.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Тюменского областного суда от 10 июня 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Рябцева Ю.В. - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через Тюменский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: