Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 10 ноября 2020 г. по делу N 8а-26475/2020[88а-25871/2020]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Баранова Г.В, судей Гайдарова М.Б, Кривенкова О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную индивидуального предпринимателя Шишкина М.Л, на решение Солнечногорского городского суда Московской области от 7 февраля 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 15 июля 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Шишкина М.Л. к администрации городского округа Солнечногорск Московской области о признании недействующим со дня принятия постановления администрации Солнечногорского муниципального района Московской области от 18 февраля 2013 года N N "Об утверждении плана красных линий магистральных улиц и дорог города "адрес"" в части прохождения зоны красных линий по земельному участку с кадастровым номером N.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Кривенкова О.В, объяснения Шишкина М.Л, его представителей Гаврилова Э.В. и Винникова К.В, поддержащих доводы жалобы, заключение старшего прокурора четвертого отдела (кассационного) (с дислокацией в городе Саратове) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Никонорововой О.Е, полагавшей, что решение и апелляционное определение подлежат оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам

установила:

индивидуальный предприниматель Шишкин М.Л. обратился в Солнечногорский городской суд Московской области с административным исковым заявлением к администрации городского округа Солнечногорск Московской области и просил признать недействующим со дня принятия постановления администрации Солнечногорского муниципального района Московской области от 18 февраля 2013 года N "Об утверждении плана красных линий магистральных улиц и дорог "адрес"" в части прохождения зоны красных линий по земельному участку с кадастровым номером N, расположенному по адресу: "адрес", в районе "адрес".

В обоснование заявленных требований административным истцом указано, что оспариваемый нормативно-правовой акт не был опубликован в установленном порядке, противоречит в оспариваемой части положениям статей 42 и 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации, принят с нарушением установленной уставом муниципального образования процедуры его принятия, так как перед его принятием не проводились обязательные публичные слушания. Более того, он признан недействующим решением Арбитражного суда Московской области от 26 мая 2014 года по делу N А41-9865/2014. Следовательно, он подлежал исключению из системы правового регулирования. По утверждению административного истца, оспариваемым нормативно-правовым актом нарушаются его права и интересы в сфере предпринимательской деятельности, так как он, будучи собственником указанного земельного участка, лишен возможности использовать принадлежащий ему земельный участок с кадастровым номером N в соответствии с видом его разрешенного использования.

Решением Солнечногорского городского суда Московской области от 7 февраля 2020 года, оставленным в силе апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 15 июля 2020 года, в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В кассационной жалобе, поданной Шишкиным М.Л. 21 сентября 2020 года через Солнечногорский городской суд Московской области, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 8 октября 2020 года, податель жалобы просил отменить состоявшиеся судебные постановления, как необоснованные, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. В обоснование доводов кассационной жалобы заявитель указал на то, что суд апелляционной инстанции, безосновательно посчитал действия административного ответчика соответствующими пункту 4.3 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации (РДС 30-201-98), поскольку материалы дела не содержат сведений, указывающих на границы дорожной сети на момент принятия оспариваемого постановления, поскольку красные линии были установлены для планируемой в будущем реконструкции автомобильной дороги. Податель кассационной жалобы ссылается и на неверное толкование судебными инстанциями норм материального права, которое выражается в несоответствии оспариваемого нормативного акта актам, имеющим высшую юридическую силу, таким как Земельный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, на нарушение норм процессуального права, проявившееся в отсутствии факта официального опубликования оспариваемого нормативного акта в газете " "данные изъяты"", который установлен вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Московской области.

Иные лица о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра судебного акта в кассационном порядке по доводам жалобы не имеется.

Из материалов дела следует, что земельный участок с кадастровым номером N площадью "данные изъяты" кв. м, расположенный по адресу: "адрес", в районе "адрес", категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для общественно-делового и гражданского строительства (под размещение многофункционального административно-торгового комплекса), приобретен Шишкиным на основании догновора купли-продажи от 25 августа 2017 года и с 5 сентября 2017 года [с момента регистрации права собственности] находится в собственности Шишкина М.Л. На земельном участке расположено здание с кадастровым номером N, площадью "данные изъяты" кв. м, назначение - магазин, адрес местонахождения: "адрес", "адрес", право собственности на здание за административным истцом зарегистрировано в упрощенном порядке (без получения разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию) 28 декабря 2017 года.

Постановлением администрации Солнечногорского муниципального района Московской области от 18 февраля 2013 года N "Об утверждении плана красных линий магистральных улиц и дорог города Солнечногорска Московской области" утвержден план красных линий магистральных улиц и дорог "адрес". Данное постановление официально опубликовано в газете " "данные изъяты"" от 23 сентября 2016 года N; вместе с текстом постановления опубликованы разбивочные чертежи, в том числе и в отношении территории, включающей земельный участок с кадастровым номером N.

В соответствии с пунктами 11 и 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей на момент принятия данного постановления), красные линии - это линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (далее - линейные объекты) и (или) предназначенные для размещения линейных объектов; а территории общего пользования - это территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары и т.д.).

Действительно, согласно положениям статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации красные линии, как и линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур, проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам, включаются в основную часть проекта планировки территории; а в силу статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект межевания территории включает в себя чертежи межевания территории, на которых отображаются, в том числе, красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, а также линии отступа от красных линий в целях определения места допустимого размещения зданий, строений, сооружений.

Таки образом, в соответствии со статьей 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации, разработка и утверждение красных линий осуществляется в составе подготовки проекта планировки соответствующей территории.

Порядок разработки и утверждения, как проекта планировки территории, так и проекта межевания территории установлен в статье 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Согласно пункту 13.1 указанной статьи проекты планировки территории и проекты межевания территории, решение об утверждении которых принимается в соответствии с указанной статьей органами местного самоуправления муниципального района, до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, за исключением случаев, предусмотренных частью 5.1 статьи 46 указанного Кодекса.

Указание на то, что "красные линии считаются установленными или отмененными со дня утверждения проекта планировки территории" содержалось в Порядке установления и отображения красных линий, обозначающих границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, утвержденном приказом Минстроя России от 25 апреля 2017 года N 742/пр, который действовал с 9 июня 2017 года по 7 февраля 2020 года и был признан утратившим силу приказом Минстроя России от 16 декабря 2019 года N 803/пр.

Как указано в пункте 1.7 Порядка установления и отображения красных линий, обозначающих границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, утвержденного приказом Минстроя России от 25 апреля 2017 года N 742/пр "О порядке установления и отображения красных линий, обозначающих границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов", красные линии считаются установленными или отмененными со дня утверждения проекта планировки территории или в случае, предусмотренном пунктом 1.9 указанного Порядка, со дня утверждения проекта межевания территории. В пункте 1.9 указанного Порядка установлено, что в случае подготовки проекта межевания территории без подготовки проекта планировки территории красные линии отображаются на чертеже проекта межевания территории в соответствии с требованиями, установленными пунктами 1.2, 1.4-1.6 указанного Порядка. При этом перечень координат характерных точек красных линий является неотъемлемым приложением к чертежу проекта межевания территории.

В ходе рассмотрения дела установлено, что проект планировки территории, как и проект межевания территории на территории "адрес" муниципального района Московской области, в том числе в месте расположения спорного земельного участка с кадастровым номером N, не разрабатывался и, соответственно, в установленном законом порядке не утверждался.

В тоже время, положения статьи статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации определяют, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из указанного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить указанному Кодексу.

Так в соответствии с пунктами 3.8, 4.1 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации (РДС 30-201-98), принятой постановлением Госстроя России от 6 апреля 1998 года N 18-30, красные и другие линии градостроительного регулирования подлежат обязательному отражению и учету в генеральных планах, совмещенных с проектами детальной планировки, проектах детальной планировки, проектах застройки, проектах планировки магистралей, улиц и площадей; проект красных линий разрабатывается, согласовывается и утверждается, как правило, в составе градостроительной документации, выполняемой на территории поселения или части поселения в масштабе 1:2000 (генерального плана поселения, совмещенного с проектом детальной планировки, проекта детальной планировки).

Вместе с тем, пунктом 4.3 указанной Инструкции предусматривалось, что в отдельных случаях красные линии могут устанавливаться до разработки градостроительной документации, закрепляя исторически сложившуюся систему улично-дорожной сети застроенных и озелененных территорий. В этом случае чертеж и акт установления (изменения) красных линий сопровождается указанием на необходимость их последующей детальной доработки. При разработке проекта красных линий в качестве самостоятельного проекта он разрабатывается на основе генеральных планов поселений и проектов детальной планировки территории и утверждается органами местного самоуправления по согласованию с органами государственного контроля и надзора, другими заинтересованными службами органов местного самоуправления (пункт 4.4 указанной Инструкции).

Корректировка красных линий может осуществляться по решению органов местного самоуправления, утвердивших их, в связи с изменением градостроительной ситуации в результате необходимости проведения реконструкции сложившейся застройки, изменением категории (пропускной способности) улиц и дорог поселения (пункт 4.6 указанной Инструкции).

На необходимость соблюдения требований названной Инструкции указано и в пункте 8 раздела 3.2.1 Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя Российской Федерации от 29 октября 2002 года N 150 (зарегистрирован в Минюсте Российской Федерации 12 февраля 2003 года N 4207).

Как указано выше, постановлением администрации Солнечногорского муниципального района Московской области от 18 февраля 2013 года N "Об утверждении плана красных линий магистральных улиц и дорог "адрес"" утвержден план красных линий магистральных улиц и дорог "адрес". Данное постановление официально опубликовано в газете " "данные изъяты"" от 23 сентября 2016 года N. Вместе с текстом постановления опубликованы разбивочные чертежи, в том числе и в отношении территории, включающей земельный участок с кадастровым номером N.

Указанный нормативный акт был разработан в соответствии с указанными нормативными документами, а именно Градостроительным кодексом Российской Федерации и указанными инструкциями Госстроя (Минстроя) России, на основании действующего в указанный период времени на территории городского поселения Солнечногорск Солнечногорского муниципального района Московской области генерального плана города Солнечногорска, утвержденного решением Исполкома Мособлсовета от 4 февраля 1988 года N 1128/23, не отмененного на дату принятия и официального опубликования оспариваемого постановления, согласно которому территория, на которой расположен принадлежащей административному истцу спорный земельный участок, отнесена к зоне озеленения, свободной от объектов капитального строительства, за исключением существующих социально-значимых объектов: котельная и дом культуры.

Таким образом, на момент приобретения административным истцом земельного участка [25 августа 2017 года] данное постановление было опубликовано в установленном порядке, подлежало применению всеми заинтересованными лицами.

Вопреки утверждению административного истца, действующее нормативно-правовое регулирование в области градостроительной деятельности до принятия в установленном законом порядке проектов планировки территории и проектов межевания территории, предполагало возможность принятия уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего постановления по утверждению красных линий на территории соответствующего поселения муниципального района [городского округа], так ни Градостроительный кодекс Российской Федерации, ни Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ни Устав Солнечногорского муниципального района "адрес" на момент принятия оспариваемого постановления не предусматривали предварительное обсуждение проекта данного постановления на публичных слушаниях.

Таким образом, приведенные выше нормоположения свидетельствуют, что на момент принятия оспариваемого постановления градостроительное законодательство предусматривало возможность принятия уполномоченным органом отдельного документа, устанавливающего красные линии до разработки градостроительной документации с учетом сложившейся и перспективной застройки территории муниципального образования (его части).

При этом, принятие оспариваемого постановления не снимало с уполномоченного органа местного самоуправления обязанности по детальному отражению красных линий в составе утверждаемых генерального плана муниципального образования, а также соответствующих проектов планировки и межевания территории. Более того, при опубликовании оспариваемого постановления было указано, что внесение изменений в план красных линий осуществляется в установленном порядке в соответствии с документами территориального планирования, а также документацией по планировке территорий города Солнечногорск.

По результатам публичных слушаний, решением Совета депутатов Солнечногорского муниципального района Московской области от 29 декабря 2017 года N 439/66 были утверждены Правила землепользования и застройки территории (части территории) городского поселения Солнечногорск Солнечногорского муниципального района Московской области, а решением того же органа от 27 марта 2018 года N 476/71 утвержден генеральный план городского поселения Солнечногорск Солнечногорского муниципального района Московской области.

Согласно пункту 15 части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального района относятся утверждение схем территориального планирования муниципального района, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд.

При таких данных суды первой и апелляционной инстанций пришли к правомерному выводу, что оспариваемое постановлении принято уполномоченным органом в пределах компетенции, с соблюдением установленной формы, процедуры принятия, доведено до всеобщего сведения.

Правильно судами отклонен довод административного истца о том, что оспариваемое постановление подлежало исключению из системы нормативного регулирования соответствующего вопроса в связи с принятием Арбитражным судом Московской области решения от 26 мая 2014 года по делу N А41-9865/2014, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что поименованным выше судебным актом постановление администрации Солнечногорского муниципального района Московской области от 18 февраля 2013 года N было признано недействующим лишь в части, касающейся прохождения красной линии по объекту недвижимости, расположенному на земельном участке с кадастровым номером N, и только по мотиву того, что не оно было опубликовано в установленном порядке.

На момент возникновения прав индивидуального предпринимателя Шишкина М.Л. на земельный участок с кадастровым номером N оспариваемое постановление было, как указано выше, в установленном порядке опубликовано 23 сентября 2016 года и в оспариваемой административным истцом части никогда судебной проверке не подвергалось.

В соответствии с частями 7 и 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 названной статьи, в полном объеме. В частности, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает одно из следующих решений: 1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты, или 2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

При таких данных судебная коллегия не находит оснований к отмене постановленных по делу судебных актов об отказе в удовлетворении административного иска индивидуального предпринимателя Шишкина М.Л.: не установлен факт несоответствия оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, постановление принято уполномоченным органом и в установленном порядке опубликовано, указанным постановлением нарушений прав и законных интересов административного истца не установлено.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Все юридически значимые обстоятельства определены судами первой и апелляционной инстанций правильно, исследованы, доказательства оценены в соответствие с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с учетом установленного статьей 3 Закона о теплоснабжении принципа соблюдения баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей.

С учетом установленных обстоятельств дела, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, полагает, что выводы судов нижестоящих инстанций основаны на нормах действующего законодательства. В связи с чем, отказ в удовлетворении административных исковых требований является правильным.

Суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций при разрешении дела, и правом переоценки доказательств не наделен.

По своей сути, доводы кассационной жалобы свидетельствуют не о допущенных нарушениях судами норм материального и процессуального права, повлиявших на исход дела, а о несогласии заявителя с установленными по делу фактическими обстоятельствами, направлены на переоценку установленных по делу обстоятельств, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Вопреки доводам заявителя жалобы, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, судом не допущено; выводы, изложенные в судебных актах, мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам дела.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебных постановлений не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Солнечногорского городского суда Московской области от 7 февраля 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 15 июля 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Шишкина М.Л. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено в день его вынесения.

Председательствующий

Судьи