Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 24 ноября 2020 г. по делу N 66а-1114/2020

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А, судей Бутковой Н.А. и Пластинина И.В, с участием прокурора Яковлевой Н.В.

при секретаре Швец К.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-152/2020 по апелляционной жалобе Барабаша Л.П. на решение Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 15 июля 2020 года, которым в удовлетворении его административного искового заявления о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки муниципального образования город Новый Уренгой, утвержденных решением Городской Думы муниципального образования город Новый Уренгой от 31 мая 2007 года N 215, отказано.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А, заключение прокурора Яковлевой Н.В, полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия

установила:

31 мая 2007 года Городской Думой муниципального образования Новый Уренгой принято решение N 215 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования город Новый Уренгой", опубликованное в издании "Известия местного самоуправления" (приложение N 31 к газете "Правда Севера"), 07 июня 2007 года.

Решением Городской Думы муниципального образования город Новый Уренгой от 27 сентября 2018 года N 186 "О внесении изменений в решение Городской Думы муниципального образования город Новый Уренгой от 31 мая 2007 года N 215 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования город Новый Уренгой", опубликованным в издании "Известия местного самоуправления", (приложение к газете "Правда Севера"), N 75, 02 октября 2018 года, Правила землепользования и застройки муниципального образования город Новый Уренгой изложены в новой редакции.

Составной частью Правил землепользования и застройки муниципального образования город Новый Уренгой (далее - Правила землепользования и застройки), в редакции решения Городской Думы муниципального образования город Новый Уренгой от 27 сентября 2018 года N 186, согласно статье 3 Правил являются: Порядок применения Правил землепользования и застройки и внесения изменений в указанные правила (часть I); Карты градостроительного зонирования (часть II), Градостроительные регламенты (часть III).

Барабаш Л.П. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании Правил землепользования и застройки недействующими с момента вступления решения суда в законную силу в части установления в границах нежилого здания с кадастровым номером N, расположенного по адресу: Ямало-Ненецкий автономный округ, г.Новый Уренгой, ул.Юности, N, и в границах земельных участков под указанным нежилым зданием двух территориальных зон.

В обоснование заявленных требований административный истец ссылался на то, что с апреля 2019 года является собственником здания, расположенного по вышеуказанному адресу. В утверждении схемы расположения и предварительном согласовании предоставления земельного участка под зданием отказано по причине того, что Правилами землепользования и застройки земельный участок отнесен к двум территориальным зонам: земли иного назначения в соответствии с местными условиями и земли общего пользования. В оспариваемой части нормативный акт нарушает право административного истца на приобретение земельного участка, на котором расположен объект недвижимости, в собственность или аренду, порождает неопределенность его правового режима и противоречит нормам градостроительного и земельного законодательства, согласно которым при установлении территориальных зон должны соблюдаться требования принадлежности каждого земельного участка к одной территориальной зоне.

Решением Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 15 июля 2020 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит решение суда отменить и удовлетворить административный иск, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права и установление обстоятельств, имеющих значение для дела.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, административным ответчиком и прокурором, участвующим в деле, представлены возражения.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела судом апелляционной инстанции извещены надлежащим образом.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений относительно нее, судебная коллегия не находит оснований к отмене обжалуемого решения.

Из материалов дела следует, что на основании договора купли-продажи 16 апреля 2019 года зарегистрировано право собственности Барабаша Л.П. на нежилое здание с кадастровым номером N, площадью N8 кв.м, расположенное по адресу: Ямало-Ненецкий автономный округ, г.Новый Уренгой, ул.Юности, д.3а.

В предварительном согласовании предоставления земельного участка, занятого вышеуказанным зданием, Барабашу Л.П. отказано письмом заместителя главы администрации муниципального образования Г.Новый Уренгой от 24 июня 2019 года N 658-рз по основаниям, предусмотренным подпунктом 1 пункта 8 статьи 39.15, подпунктом 3 пункта 16 статьи 11.10, пунктом 7 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации (не допускается образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон). Распоряжением главы г.Новый Уренгой от 1 ноября 2019 года N 1729-р отклонено предложение Барабаша Л.П. о внесении изменений в Правила землепользования и застройки в части земельного участка, на котором находится принадлежащее административному истцу здание.

Из карты градостроительного зонирования города Новый Уренгой следует, что земельный участок под зданием с кадастровым номером N, площадью N кв.м, по адресу: Ямало-Ненецкий автономный округ, г.Новый Уренгой, ул.Юности, N расположен в территориальной зоне иного назначения в соответствии с местными условиями и пересекает границы территории общего пользования.

Согласно положениям статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил застройки и землепользования, внесение в них изменений относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

С учетом названных норм, а также на основе надлежащей оценки доказательств суд первой инстанции правильно признал, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме.

Нарушений порядка принятия и утверждения нормативного правового акта, которые могли бы повлечь признание недействующими оспариваемых административным истцом положений, судом не выявлено, данный акт официально опубликован для всеобщего сведения, и по этим основаниям не оспаривался.

Исходя из положений пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как установлено судом первой инстанции и подтверждено материалами дела, решением Городской Думы муниципального образования город Новый Уренгой от 24 сентября 2009 года N 393 утвержден Генеральный план города Новый Уренгой (далее - Генеральный план).

Согласно картографической части Генерального плана земельный участок, на котором расположено принадлежащее административному истцу здание, расположен в функциональной зоне "зона природных территорий", которая согласно пояснительной записке к Генеральному плану входит в состав рекреационных зон, наряду с зонами мест отдыха общего пользования и учреждений отдыха и туризма. При этом рекреационные зоны (код зоны 6 РЗ) предназначены для организации мест отдыха населения и включают в себя скверы, парки, лесные массивы, а также природные территории. На территориях рекреационных зон допускается строительство и реконструкция объектов туризма, спорта, оздоровительного и культурно-досугового назначения в соответствии с градостроительными нормативами.

Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 8, 9 части 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

В части 3 статьи 9, частях 9 и 10 статьи 31, пункте 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Из пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), отражающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Картой градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки предусмотрено отнесение земельного участка, на котором расположено принадлежащее административному истцу здание, к территориальной зоне: "зона иного назначения в соответствии с местными условиями", которая, согласно описанию, содержащемуся в пункте 22.2 названных Правил, представляет собой резервные территории, предназначенные для перспективного развития населенных пунктов за пределами расчетного срока генерального плана муниципального образования город Новый Уренгой, а также территории, на которых осуществление хозяйственной деятельности маловероятно или невозможно.

В статье 31 Правил землепользования и застройки определены градостроительные регламенты зоны иного назначения, в соответствии с местными условиями, согласно которым к основным видам разрешенного использования отнесены: запас; охрана природных территорий; коммунальное обслуживание; гидротехнические сооружения; специальное пользование водными объектами. Условно разрешенные виды разрешенного использования отсутствуют. К вспомогательными видам разрешенного использования отнесены: инженерные сети и сооружения; объекты мест отдыха общего пользования (светильники, опоры освещения, декоративные вазы, цветочницы, скамьи, флагштоки, информационные стенды); элементы благоустройства.

Приведенные виды разрешенного использования, с учетом их описания, содержащегося в Классификаторе видов разрешенного использования земельных участков, утвержденном приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 года N 540, не предусматривают осуществление деятельности, не согласующейся с функциональной зоной рекреационного назначения, установленной в Генеральном плане для данной территории.

В силу положений части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон.

В пункте 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации также содержится требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Из материалов дела усматривается, что часть земельного участка под принадлежащим административному истцу зданием расположена на территории общего пользования, в отношении которой Правилами землепользования и застройки территориальная зона и градостроительные регламенты не установлены.

Согласно пункту 2 части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования, а в соответствии с пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Следовательно, определение территории общего пользования в документах градостроительного зонирования не предполагает установление в отношении такой территории самостоятельной территориальной зоны и градостроительного регламента.

Нахождение земельного участка согласно Правилам землепользования и застройки муниципального образования одновременно в двух зонах, если одна из данных зон определяет границы территории общего пользования и не выделяется в качестве территориальной зоны, не влечет, вопреки доводам апелляционной жалобы, возникновение неопределенности правового режима земельного участка, поскольку свидетельствует об установлении в отношении земельного участка одной территориальной зоны, с отображением в ней территории общего пользования, на которую действие градостроительного регламента установленной территориальной зоны не распространяется.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон должны устанавливаться с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что функциональная и территориальная зоны в отношении территории, на которой расположено принадлежащее административному истцу здание, после их первоначального установления, не изменялись. Земельный участок для обслуживания здания по адресу: Ямало-Ненецкий автономный округ, г.Новый Уренгой, ул.Юности, N, не образовывался, на кадастровом учете не состоит, в собственность ранее никому не предоставлялся.

Как усматривается из выписки из Единого государственного реестра недвижимости год завершения строительства здания по вышеуказанному адресу - 1985.

Согласно документам, представленным административным ответчиком, на данной территории в 1980-х годах был возведен временный жилой поселок для использования под общежитие строителей железнодорожной линии "Сургут - Уренгой" ОАО "Севертюментранспуть", впоследствии на основании постановления мэра г.Новый Уренгой от 22 августа 2000 года N 1015 и договора аренды от 22 августа 2002 года земельный участок, занятый временными строениями жилой и социально-коммунальной сферы, был передан в аренду в срок до 22 августа 2002 года Дочернему открытому акционерному обществу "Путевой ремонтный поезд" (ДОАО "Путьрем").

Из протокола обследования технического состояния временных поселков от 24-25 апреля 2003 года, составленного комиссией, включающей представителей органов муниципальной власти муниципального образования Новый Уренгой, следует, что поселок состоит из одноэтажных щитовых домов, сборно-разборной конструкции, срок службы которых рассчитан на 10-15 лет. Указанные строения государственной комиссией в эксплуатацию не принимались, в жилищный фонд не входят, на учете в Окружном государственном унитарном предприятии Бюро технической инвентаризации не состоят.

Таким образом, с учетом временного характера построек на территории района места нахождения принадлежащего административному истцу здания, отсутствуют основания для вывода, что установление соответствующего территориального зонирования в оспариваемом нормативном правовом акте производилось органом местного самоуправления без учета сложившейся планировки территории, потребностей населения и устойчивого развития территории.

Ссылка в апелляционной жалобе на уклонение суда от выяснения факта нарушения прав и законных интересов административного истца, на правильность выводов суда по существу разрешенного административного дела не влияет.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Поскольку Правила землепользования и застройки в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат, оснований для удовлетворения заявленных требований административного искового заявления Барабаша Л.П. у суда первой инстанции не имелось.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда первой инстанции и не содержат оснований для отмены или изменения обжалуемого решения, при вынесении которого суд правильно определили на основе надлежащей оценки доказательств установилобстоятельства, имеющие значение для дела, и правильно применил нормы материального права.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 15 июля 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Барабаша Л.П. - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через Суд Ямало-Ненецкого автономного округа в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: