Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 24 ноября 2020 г. по делу N 66а-1117/2020

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Павловой О.А, судей Бутковой Н.А, Пластинина И.В, при секретаре Швец К.М, с участием прокурора Яковлевой Н.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-148/2020 по апелляционной жалобе Пидлиснюка Д.А. на решение Верховного Суда Республики Карелия от 23 июля 2020 года, которым в удовлетворении его административного искового заявления и административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Пидлиснюк и партнёры" о признании не действующим в части распоряжения Главы Республики Карелия от 12 марта 2020 года N 127-р отказано.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А, объяснения участвующих в деле посредством видеоконференц-связи представителей Главы Республики Карелия Бортник О.В. и Карповой Н.С, выступающей также в качестве представителя администрации Главы Республики Карелия, возражавших относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия

установила:

В связи с угрозой распространения на территории Республики Карелия новой коронавирусной инфекции (COVID-19) 12 марта 2020 года Главой Республики Карелия издано распоряжение N127-р (далее - Распоряжение N127-р от 12 марта 2020 года), которое размещено на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).

Распоряжением Главы Республики Карелия от 27 марта 2020 года N 182-р, размещенном на официальном интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru) 10.04.2020, названное распоряжение дополнено пунктом 8.2, согласно которому гражданам запрещено посещение объектов, деятельность которых подлежит приостановлению, а также посещение объектов (территорий) религиозных организаций, за исключением их посещения служителями и персоналом.

В названную норму вносились изменения распоряжениями Главы Республики Карелия от 20 мая 2020 года N 313-р, от 5 июня 2020 года N 339-р.

Пункт 8.2 признан утратившим силу распоряжением Главы Республики Карелия от 29 июня 2020 N 383-р.

Оспариваемый в части нормативный правовой акт распоряжением Главы Республики Карелия от 27 марта 2020 года N 182-р также дополнен пунктом 11.10, подпунктом 1 которого, в редакции распоряжения Главы Республики Карелия от 30 марта 2020 года N 189-р, приостановлена на территории Республики Карелия работа объектов розничной торговли, за исключением аптек и аптечных пунктов, специализированных объектов розничной торговли, в которых осуществляется заключение договоров на оказание услуг связи и реализация связанных с данными услугами средств связи (в том числе мобильных телефонов, планшетов), автозаправочных станций, а также объектов розничной торговли, реализующих продовольственные товары (и) или непродовольственные товары первой необходимости, указанные в приложении к настоящему распоряжению, кроме осуществления розничной торговли дистанционным способом, в том числе с условием доставки.

Данный пункт распоряжением Главы Республики Карелия от 31 марта 2020 года N 190-р дополнен абзацем следующего содержания: "Продажа иных групп товаров в торговых организациях, осуществляющих торговлю продовольственными товарами и (или) предметами первой необходимости, допускается только в случае, если указанная торговля осуществляется на единых торговых площадях без расширения численности персонала и при условии, что объем общей выручки от продажи продовольственных товаров и (или) предметов первой необходимости составляет не менее 90 процентов от общего объема выручки."

В названный подпункт вносились изменения распоряжениями Главы Республики Карелия от 14 апреля 2020 года N 215-р, от 27 апреля 2020 года N 241-р, от 09 мая 2020 года N 255-р, от 14 мая 2020 года N 295-р, 23 мая 2020 года N 318-р, от 25 мая 2020 года N 320-р, от 29 мая 2020 года N 330-р, от 05 июня 2020 года N 339-р, от 8 июня 2020 года N 344-р, от 14 июня 2020 года N 350-р.

По состоянию на 23 июля 2020 года подпункт 1 пункта 11.10 Распоряжения N127-р от 12 марта 2020 года действовал в следующей редакции: "Организациям и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим розничную торговлю, обеспечить:

вход и нахождение посетителей (потребителей) только в средствах индивидуальной защиты (масках), работу персонала торгового объекта только в индивидуальных средствах защиты (масках, перчатках), а также работу персонала, осуществляющего непосредственное взаимодействие с посетителями (потребителями), - в очках или лицевых защитных экранах в случае отсутствия защитных экранов (перегородок) между персоналом и посетителями (потребителями). Защитный экран (перегородка) в данном случае должен быть высотой не менее 2, 2 метра от пола и шириной не менее 1, 5 метра;

единовременное нахождение посетителей (потребителей) в объекте розничной торговли, из расчета не более одного посетителя (потребителя) на 30 кв. метров общей площади торгового объекта, в случае если общая площадь торгового объекта составляет менее 200 кв. метров - не более одного посетителя (потребителя) на 20 кв. метров;

при скоплении очереди (во входной, кассовой зоне) организацию ожидания с соблюдением принципа социального дистанцирования не менее 1, 5 метра. Для входной зоны организовывать ожидание на улице;

на торговых площадях, где представлен ассортимент продуктов питания для самостоятельной навески (упаковывания), места обработки рук посетителей (покупателей) кожными антисептиками, предназначенными для этих целей (в том числе с помощью установленных дозаторов), или дезинфицирующими салфетками;

на входе в объект розничной торговли и в торговых помещениях размещение информации об обязательности нахождения посетителей (покупателей) в средствах индивидуальной защиты (масках), а также об ответственности за нарушение требований настоящего распоряжения в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Рекомендовать организациям и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим розничную торговлю:

исключить возможность посетителям (покупателям) проводить самостоятельную навеску продуктов питания, реализацию товаров осуществлять в упакованном виде;

осуществлять обеззараживание воздуха в помещениях с постоянным нахождением работников и посетителей (покупателей) путем использования бактерицидных облучателей-рециркуляторов, разрешенных для применения в присутствии людей, в соответствии с паспортом на соответствующее оборудование.

На территории Республики Карелия допускается работа организаций (индивидуальных предпринимателей), являющихся собственниками отдельно стоящих нежилых зданий (строений, сооружений) площадью не менее 2000 кв. метров, предназначенных для использования в целях размещения торговых объектов, объектов общественного питания и (или) объектов бытового обслуживания и предоставляющих в границах своей территории стоянку для автомобилей (далее - торговые центры (комплексы), передающих на любом законном праве помещения данного здания (строения, сооружения) для размещения торговых объектов, объектов общественного питания и (или) объектов бытового обслуживания, при условии обеспечения собственниками торговых центров (комплексов) следующих требований:

обеспечить вход и нахождение в торговом центре (комплексе) только в средствах индивидуальной защиты (масках), в том числе обеспечить возможность приобретения (предоставления) посетителями (потребителями) средств индивидуальной защиты при входе в торговый центр (комплекс), а также рекомендовать разграничить зоны входа/выхода для входящих и выходящих посетителей (потребителей);

обеспечить единовременное нахождение посетителей (потребителей) в торговом центре (комплексе) из расчета не более одного посетителя (потребителя) на 50 кв. метров общей площади торгового центра (комплекса), при скоплении очереди во входной зоне обеспечить организацию ожидания с соблюдением принципа социального дистанцирования на улице;

организовать при входе места обработки рук кожными антисептиками, предназначенными для этих целей, в том числе с установлением дозаторов, парфюмерно-косметической продукцией (жидкости, лосьоны, гели, с аналогичным содержанием спиртов) или дезинфицирующими салфетками;

обеспечить на входе в каждый торговый объект, объект бытового обслуживания, расположенный в торговом центре (комплексе), размещение информации о предельном количестве посетителей (потребителей), которые могут находиться на общей площади данного торгового объекта, объекта бытового обслуживания;

проводить санитарную обработку помещения торгового центра (комплекса), а также твердых контактных поверхностей общественных зон с применением дезинфицирующих средств.

Организациям (индивидуальным предпринимателям), являющимся собственниками нежилых зданий (строений, сооружений) площадью менее 2000 кв. метров, предназначенных для использования в целях размещения торговых объектов, объектов общественного питания и (или) объектов бытового обслуживания, обеспечить социальное дистанцирование между посетителями (покупателями) не менее 1, 5 метра в местах общего пользования в указанных зданиях (строениях, сооружениях).

Осуществление деятельности с нарушением правил, установленных настоящим распоряжением, подлежит приостановлению в соответствии с законодательством Российской Федерации."

Общество с ограниченной ответственностью "Пидлиснюк и партнеры" (далее - ООО "Пидлиснюк и партнеры"; Общество) обратилось в Верховный Суд Республики Карелия с административным исковым заявлением, в котором просило признать не соответствующим действующему законодательству подпункт 1 пункта 11.10 вышеназванного распоряжения Главы Республики Карелия (в редакции распоряжения Главы Республики Карелия от 31 марта 2020 года N 190-р).

По мнению административного истца, оспариваемая норма принята при превышении полномочий Главы Республики Карелия, противоречит подпункту "в" пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 25 марта 2020 года N 206, подпункту "в" пункта 4 Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 239, Распоряжению Правительства Российской Федерации от 27 марта 2020 года N 762-р, и нарушает права и законные интересы Общества, так как в результате ее применения с 1 апреля 2020 года по дату предъявления иска в суд деятельность Общества приостановлена и организация несет убытки в виде неполученных доходов, которые могла бы получить при обычных условиях гражданского оборота.

В Верховный Суд Республики Карелия также поступило административное исковое заявление Пидлиснюка Д.А. о признании противоречащем действующему законодательству пункта 8.2 того же распоряжения Главы Республики Карелия (в редакции Распоряжения Главы Республики Карелия от 27 марта 2020 года N 182-р) во взаимосвязи с подпунктом 1 пункта 11.10 этого распоряжения.

В обоснование требований административный истец указал, что оспариваемая норма противоречит статье 27 Конституции Российской Федерации, статьям 1 и 8 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 52421-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", пункту 3 статьи 22 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", незаконно ограничивает (нарушает) конституционное право граждан Российской Федерации, жителей города Сегежа Республики Карелия, в том числе и его, на свободу передвижения.

Определением суда от 2 июля 2020 года дела по названным исковым заявлениям объединены в одно производство.

Решением Верховного Суда Республики Карелия от 23 июля 2020 года в удовлетворении требований административных исков отказано.

В апелляционной жалобе административный истец Пидлиснюк Д.А. просит решение суда отменить, вынести по делу новое решение, ссылаясь на незаконность и необоснованность постановленного по делу судебного акта.

На апелляционному жалобу представителем главы Республики Главы Республики Карелия и администрации главы Республики Карелия, а также заместителем прокурора Республики Карелия представлены возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции полагает решение суда подлежащим отмене, с прекращением производства по делу, исходя из следующего.

Разрешая требования административных исков о признании не действующими пункта 8.2 и подпункта 1 пункта 11.10 Распоряжения от 12 марта 2020 года N 127-р, введенных в действие распоряжением 27 марта 2020 года N 182-р (подпункт 1 пункт 11.10 в редакции распоряжения Главы Республики Карелия от 31 марта 2020 года N 190-р) суд первой инстанции проверил на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, оспариваемые правовые нормы в вышеназванных редакциях.

Однако, на дату рассмотрения дела по существу указанные редакции оспариваемого в части нормативного правового акта являлась недействующими в связи с принятием распоряжения Главы Республики Карелия от 29 июня 2020 года N 383-р, которым пункт 8.2 Распоряжения от 12 марта 2020 года N 127-р утратил силу, и внесением рядом распоряжений Главы Республики Карелия последовательных изменений в подпункт 1 пункта 11.10, который по состоянию на дату рассмотрения дела судом первой инстанции по существу действовал в редакции, не предусматривающей приостановление работы каких-либо объектов розничной торговли.

При этом судом первой инстанции не учтено, что исходя из положений статей 208, 213 и 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предметом судебного рассмотрения может быть нормативный правовой акт, который на время его оспаривания является действующим и влекущим нарушение прав, свобод и законных интересов лиц, в отношении которых применен этот акт, а также лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.

Нормативный правовой акт, действие которого прекращено, сам по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей уже не является и каких-либо нарушений охраняемых законом прав, свобод и интересов физических и юридических лиц повлечь не может, вследствие чего такой акт не может быть предметом судебной проверки.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, среди прочего, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, а также соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта не может служить основанием для прекращения производства по этому административному делу в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов (части 8 и 11 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таким образом, при рассмотрении данного дела суд должен был выяснить, применялась ли оспариваемые нормы к административным истцам и допущено ли нарушение в период действия отмененных норм прав и законных интересов обратившихся в суд лиц.

Вместе с тем, доказательств о наличии конкретных фактов таких нарушений в материалах дела не имеется и административными истцами не представлено.

Так, оспаривая пункт 8.2 Распоряжения от 12 марта 2020 года N 127-р, административный истец Пидлиснюк Д.А. не ссылался на обстоятельства наступления для него негативных последствий вследствие временной невозможности приобретения на территории Республики Карелия, в том числе в отдельных населенных пунктах, в определенных торговых организациях товаров, не относящихся к продовольственным или непродовольственным товарам первой необходимости.

Пункт 2 части 2 статьи 62, пункт 1 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусматривают, что по административным делам об оспаривании нормативного правового акта административный истец обязан подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом, актом, содержащим разъяснения законодательства и обладающим нормативными свойствами, решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо возникла реальная угроза их нарушения.

Соответственно, бремя доказывания факта применения в отношении него положений нормативного правового акта, утративших силу к моменту рассмотрения дела судом, либо наличия в период их действия реальных, а не мнимых, нарушений прав, свобод и интересов, которые не устранены вследствие прекращения действия этих норм, лежит на административном истце.

Обращаясь в суд с административным исковым заявлением, ООО "Пидлиснюк и партнеры" указало, что осуществляет деятельность по розничной торговле непродовольственными товарами, деятельность которого в результате применения подпункта 1 пункта 11.10 Распоряжения от 12 марта 2020 года N 127-р в оспариваемой редакции с 1 апреля 2020 года была приостановлена.

Между тем, доказательств фактического осуществления Обществом указанной деятельности на территории Республики Карелия (договор аренды торговых мест, договоры на поставку непродовольственных товаров, штатное расписание и т.п.) и ее приостановления с 1 апреля 2020 года административным истцом в суд представлено не было. Представленные административным истцом выписка по лицевому счету ООО "Пидлиснюк и партнеры" за период с 30 июня 2020 года по 30 июня 2020 года, в которой значится единственная операция по возмещению средств по операции эквайринга, а также уведомление Государственного учреждения - регионального отделения Фонда социального страхования Российской Федерации, из которого усматривается, что в 2020 года Общество заявило об осуществлении им деятельности по розничной торговле, достаточным основанием для вывода о фактическом осуществлении в качестве основного вида деятельности данного юридического лица розничной торговли непродовольственными товарами, не входящими в состав предметов первой необходимости, утвержденных Распоряжением от 12 марта 2020 года N 127-р, не являются.

Согласно выписке из Единого государственного реестра юридических лиц ООО "Пидлиснюк и партнеры" основным видом деятельности Общества является деятельность в области права. Дополнительными видами деятельности выступают: торговля оптовая одеждой и обувью; деятельность курьерская; деятельность в области фотографии; деятельность по упаковыванию товаров; торговля розничная по почте или по информационно-коммуникационной сети Интернет; торговля розничная прочая вне магазинов, палаток, рынков; торговля розничная прочая в неспециализированных магазинах; торговля розничная в нестационарных торговых объектах и на рынках.

Из сообщения от 13 июля 2020 года N 05-7163 администрации Сегежского муниципального района Республики Карелия следует, что соглашение о предоставлении торгового места для размещения настационарного торгового объекта на территории Сегежского городского поселения с ООО "Пидлиснюк и партнеры" отсутствует.

При таких обстоятельствах, оспариваемые положения Распоряжения от 12 марта 2020 года N 127-р в вышеприведенных редакциях перестали непосредственно затрагивать права и законные интересы административных истцов, а также выступать угрозой их нарушения.

Доводы апелляционной жалобы Пидлиснюка Д.А. о наличии обстоятельств, предусмотренных частью 11 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не свидетельствуют.

Конституционный Суда Российской Федерации неоднократно указывал, что утрата нормативным правовым актом юридической силы не является препятствием для осуществления закрепленного в статье 46 (часть 2) Конституции Российской Федерации права: оно может быть реализовано в других установленных законодателем для конкретных категорий дел процессуальных формах, которые обусловлены характером спорных правоотношений; заинтересованное лицо, в частности может защитить свои права не путем оспаривания нормативных правовых актов, утративших силу, а обжалуя основанные на них решения и действия (бездействие) органов власти и должностных лиц, для признания которых незаконными нет препятствий (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 октября 2015 года N 2473-О, от 20 апреля 2017 года N 724-Ои др.).

Учитывая данную правовую позицию, в случае нарушения прав и законных интересов оспариваемыми нормами, утратившими силу, такие лица вправе обратиться в суд с соответствующими требованиями.

Исходя из изложенного, проверка судом законности отдельных положений нормативного правового акта, утративших силу к моменту рассмотрения дела по существу, вне связи с защитой каких-либо субъективных прав граждан, то есть в порядке абстрактного нормоконтроля, в данном случае не могла быть осуществлена.

Согласно части 2 статьи 194, пункту 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд прекращает производство по делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

На основании пункта 4 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить решение суда первой инстанции полностью или в части и прекратить производство по административному делу либо оставить заявление без рассмотрения полностью или в части по основаниям, указанным в статьях 194 и 196 данного кодекса.

Учитывая изложенное, решение по данному административному делу подлежит отмене с прекращением производства по делу.

Руководствуясь статьями 194, 214, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

Решение Верховного Суда Республики Карелия от 23 июля 2020 года отменить.

Производство по административному делу N 3а-148/2020 по административному исковому заявлению Пидлиснюка Д.А. и административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Пидлиснюк и партнёры" о признании не действующим в части распоряжения Главы Республики Карелия от 12 марта 2020 года N 127-р прекратить.

На апелляционное определение может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Карелия в течение шести месяцев со дня его вынесения.

Председательствующий

Судьи