Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 03 декабря 2020 г. по делу N 66а-892/2020

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Никитиной Г.Н, Роженцевой Ю.В.

при секретаре Крикуновой Е.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу административного истца Богомякова В.К. на решение Хабаровского краевого суда от 04 августа 2020 года

по административному делу N 3а-86/2020 по административному исковому заявлению Богомякова В.К. о признании недействующей части 2 статьи 8 закона Хабаровского края от 26 января 2005 года N 254 "О мерах социальной поддержки граждан пожилого возраста, инвалидов, ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны, и семей, имеющих детей".

Заслушав доклад судьи Знаменщикова Р.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю, полагавшей решение законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Богомяков В.К. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения просил признать недействующим пункт 2 статьи 8 закона Хабаровского края от 26 января 2005 года N 254 "О мерах социальной поддержки граждан пожилого возраста, инвалидов, ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны, и семей, имеющих детей" (далее - Закон Хабаровского края N 254) в отношении граждан, из числа работающих педагогических работников-пенсионеров сельской местности, получающих компенсацию расходов на отопление, содержание жилого помещения и компенсацию на оплату электроэнергии на основании пункта 1 статьи 1 закона Хабаровского края от 20 декабря 2006 года N 90 "О размере, условиях и порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа)" (далее - Закон Хабаровского края N 90) с момента вступления в силу закона Хабаровского края от 20 сентября 2018 года N 360 "О внесении изменений в отдельные законы Хабаровского края".

В обоснование административных исковых требований указано, что административный истец пользуется правом на компенсацию расходов на отопление, содержание жилого помещения и компенсацию за оплату электроэнергии на основании Закона Хабаровского края N 90. В силу Закона Хабаровского края N 254 как гражданин пожилого возраста он имеет право на ежемесячную денежную выплату в размере 720 рублей, в предоставлении которой ему было отказано со ссылкой на часть 2 статьи 8 Закона Хабаровского края N 254. Богомяков В.К. считает, что компенсация, которую он получает на основании Закона Хабаровского края N 90, фактически не является мерой социальной поддержки по смыслу, приданному этому понятию оспариваемой нормой, поскольку расчет средней заработной платы отдельных категорий педагогических работников включает также суммы выплачиваемой компенсации. Оспариваемая норма нарушает права административного истца, гарантированные частями 2 и 3 статьи 37 Конституции Российской Федерации, противоречит пункту 2 статьи 23 Всеобщей декларации прав человека, статье 1 Конвенции Международной организации труда N 111 "Относительно дискриминации в области труда и занятий", статьям 2, 3 и 132 Трудового кодекса Российской Федерации, а также позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 11 апреля 2019 года N 17-П.

Решением Хабаровского краевого суда от 04 августа 2020 года в удовлетворении административного искового заявления Богомякова В.К. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит решение суда отменить и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на то, что суд в рассматриваемом административном деле неправильно истолковал компенсацию расходов за оплату жилищно-коммунальных услуг как меру социальной поддержки, поскольку в целях исполнения Указа Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 года N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" (далее - Указ Президента Российской Федерации N 597) при расчете средней заработной платы применена методика, в соответствии с которой ему в заработную плату была включена сумма полученной компенсации на оплату жилищных коммунальных услуг, поэтому недопустимо полагать, что Богомяков В.К. пользуется мерами социальной поддержки. Также суд односторонне истолковал позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в постановлении от 11 апреля 2019 года N 17-П, указав, что к спорным отношениям данное правовое регулирование не применяется. Вывод суда о необоснованности ссылки административного истца на положения Трудового кодекса Российской Федерации несостоятелен, поскольку он подвергается дискриминации в сфере оплаты труда по отношению к учителю-пенсионеру города.

Отказ в выплате денежного пособия как меры социальной поддержки на основании оспариваемой нормы нарушает права апеллянта, гарантированные статьями 19 и 37 Конституции Российской Федерации, статьями 2, 3, 21 и 22 Трудового кодекса Российской Федерации и Указом Президента Российской Федерации N 597. В силу постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 года N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" суд общей юрисдикции должен, если он твердо убежден, что нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации не соответствует Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом положения, отсутствует, вынести решение непосредственно на основании норм Конституции Российской Федерации.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Законодательная Дума Хабаровского края и прокурор, участвовавший в деле, просят решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом, в связи с чем на основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть административное дело по апелляционной жалобе при указанной явке.

Заслушав заключение прокурора, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

На основании части 3 статьи 38 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административными истцами могут быть граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, российские, иностранные и международные организации, общественные объединения и религиозные организации, а также общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждено материалами административного дела, Богомяков В.К. с 01 января 2010 года является получателем меры социальной поддержки как педагогический работник, проживающий и работающий в сельском населенном пункте Хабаровского края на основании Закона Хабаровского края N 90, а также он с 07 мая 2013 года получает пенсию по старости, на основании чего в силу пункта 3 части 1 статьи 3 Закона Хабаровского края N 254 как гражданин пожилого возраста относится к лицам, имеющим право на получение меры социальной поддержки в виде ежемесячной денежной выплаты в размере 720 рублей.

Уведомлением краевого государственного казенного учреждения "Центр социальной поддержки населения по Солнечному району" от ДД.ММ.ГГГГ N Богомякову В.К. отказано в предоставлении ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной Законом Хабаровского края N 254 для граждан пожилого возраста, со ссылкой на пункт 2 статьи 8 Закона Хабаровского края N 254.

Учитывая, что оспариваемая норма была применена к административному истцу, и он полагает, что она нарушает его права и законные интересы, судом первой инстанции сделан правильный вывод о праве Богомякова В.К. на обращение с настоящим административным исковым заявлением в Хабаровский краевой суд.

Из представленных материалов следует, что постановлением Законодательной Думы Хабаровского края от 26 января 2005 года N 1995 принят закон Хабаровского края N 254 "О мерах социальной поддержки граждан пожилого возраста, инвалидов, ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны, и семей, имеющих детей", который 09 февраля 2005 года обнародован Губернатором Хабаровского края (распоряжение от 03 февраля 2005 года N 72-р "Об обнародовании законов Хабаровского края"), в этот же день опубликован в газете "Приамурские ведомости" (N 22), 12 марта 2005 года - в Сборнике законодательства Хабаровского края (N 2 (31)), а 08 февраля 2005 года внесен в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации с присвоением регистрационного номера RU27000200500032.

В соответствии со статьями 72 и 76 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно подпункту 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации (пункт "б" части 1 статьи 5 Федерального закона N 184-ФЗ).

На основании изложенного судебная коллегия приходит к выводу, что Закон Хабаровского края N 254 и последующие изменения в него приняты в пределах компетенции субъекта Российской Федерации - Хабаровского края, уполномоченным на то государственным органом - Законодательной Думой Хабаровского края, с соблюдением требований к форме и порядку принятия, введения в действия, опубликования и государственной регистрации. Административное исковое заявление и апелляционная жалоба в части нарушения процедуры принятия нормативного правового акта и внесения в него изменений доводов не содержат.

В соответствии со статьей 7 и частью 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации как в социальном государстве обеспечивается государственная поддержка пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты; каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Пункт 3 части 1 статьи 3 Закона Хабаровского края N 254 предусматривает для граждан пожилого возраста, за исключением граждан, имеющих право на получение аналогичных мер социальной поддержки по другим основаниям, такую меру социальной поддержки как ежемесячная денежная выплата в размере 720 рублей, условия предоставления которой изменены законом Хабаровского края от 20 сентября 2018 года N 360 "О внесении изменений в отдельные законы Хабаровского края"

Согласно пункту 2 статьи 8 Закона Хабаровского края N 254, если гражданин одновременно имеет право на меры социальной поддержки по настоящему закону и иным нормативным правовым актам независимо от оснований, по которым они устанавливаются, ему предоставляются меры социальной поддержки либо по настоящему закону, либо по иным нормативным правовым актам по выбору гражданина, за исключением граждан, получающих меры социальной поддержки в соответствии с Федеральным законом от 20 июля 2012 года N 125-ФЗ "О донорстве крови и ее компонентов", а также граждан, получающих компенсацию расходов по оплате взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме в соответствии с пунктом 2 части 3 статьи 3 Закона Хабаровского края N 254.

На основании части 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" педагогические работники, проживающие и работающие в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам федеральных государственных образовательных организаций, устанавливаются Правительством Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, а педагогическим работникам образовательных организаций субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных организаций устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации.

При этом Федеральный закон от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" не устанавливает возможности одновременного получения педагогическими работниками мер социальной поддержки по основаниям, предусмотренным как Федеральным законом от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", так и другими нормативными правовыми актами.

Кроме того, Законом Хабаровского края N 90, которым определены размер, условия и порядок возмещения педагогическим работникам расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки по компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и электрической энергии, в части 8 статьи 3 закреплено, что если педагогический работник одновременно имеет право на меры социальной поддержки по настоящему закону и иным нормативным правовым актам независимо от оснований, по которым они устанавливаются, ему предоставляются меры социальной поддержки либо по настоящему закону, либо по иным нормативным правовым актам по выбору педагогического работника.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемое региональное правовое регулирование, в силу которого лицам, имеющим одновременно право на социальную поддержку по нескольким предусмотренным законодательством основаниям, социальная поддержка предоставляется по выбору получателя по одному из них, не противоречит федеральному законодательству.

Довод административного истца о недопустимости отнесения компенсации расходов за оплату жилищно-коммунальных услуг к мерам социальной поддержки, поскольку сумма указанной компенсации является составной частью заработной платы, основан на неправильном толковании норм материального права. В статье 1 Закона Хабаровского края N 90 компенсация расходов на оплату жилых помещений, отопления и электрической энергии определена как мера социальной поддержки.

Указание в апелляционной жалобе на необходимость применения к спорным отношениям постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2019 года N 17-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 129, частей первой и третьей статьи 133, а также частей первой - четвертой и одиннадцатой статьи 133.1 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина С.Ф. Жарова" судебная коллегия отклоняет, так как данное постановление касается оплаты труда, а не мер социальной поддержки и оно не содержит вывода о том, что лицам, имеющим право на социальную поддержку по нескольким предусмотренным законодательством основаниям, социальная поддержка может предоставляться по обоим основаниям.

Также суд апелляционной инстанции соглашается с выводом Хабаровского краевого суда о том, что нормы Трудового кодекса Российской Федерации, на которые приводит Богомяков В.К, не могут быть применены для разрешения настоящего административно-правового спора в силу специфики регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом отношений.

Фактов дискриминации Богомякова В.К. в сфере оплаты труда по отношению к учителю-пенсионеру города при рассмотрении административного дела с апелляционной жалобой не установлено.

Указ Президента Российской Федерации Российской Федерации от 07 мая 2012 года N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" распространяется на отношения, связанные с регулированием средней заработной платой педагогических работников, поэтому вопреки позиции апеллянта не подлежит применению в настоящем административном деле.

Ссылку административного истца на постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 года N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" судебная коллегия не принимает, так как положение, согласно которому суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом отношения, отсутствует, утратило законную силу.

При этом пунктом 4 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" предусмотрено, что суды не рассматривают дела об оспаривании законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации.

При изложенных обстоятельствах судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, который с достаточной полнотой исследовал все обстоятельства административного дела, дал надлежащую оценку представленным доказательствам в их совокупности и, правильно применив нормы материального права, регулирующие спорные отношения, принял верное решение. Нарушений норм процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения, не допущено, а доводы апелляционной жалобы не содержат правовых оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Хабаровского краевого суда от 04 августа 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного истца Богомякова В.К. - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Хабаровский краевой суд в течение шести месяцев со дня его вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи