Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 02 декабря 2020 г. по делу N 8а-20631/2020[88а-19617/2020]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего: Кулешовой Е.А, судей: Зеленского А. М, Жидковой О.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Петрозаводскстрой" на решение Верховного Суда Республики Карелия от 28 октября 2019 года апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 21 июля 2020 года по административному делу N3а- 172/2020 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Петрозаводскстрой" о признании не действующим в части приказа Министерства по природопользованию и экологии Республики Карелия от 28 декабря 2012 года N1977 "О введении в действие материалов лесоустройства"

Заслушав доклад судьи Зеленского А.М, объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Петрозаводскстрой", адвоката Корнилова А.Д, настаивавшего на доводах жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Парфеновой Е.Г, полагавшей, что состоявшиеся по делу судебные акты подлежат оставлению без изменения, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

28 декабря 2012 года Министерством по природопользованию и экологии Республики Карелия издан приказ N1977 "О введении в действие материалов лесоустройства" (далее Приказ).

Приказом предусмотрено ввести с 1 января 2013 года в действие материалы лесоустройства, проведённого на лесных участках, не переданных в аренду, согласно приложению (пункт 1).

На дату рассмотрения дела судом первой инстанции приказ размещён на официальном сайте Министерства по природопользованию и экологии Республики Карелия; информация о дате размещения указанного приказа на сайте отсутствует (том 2, л.д.183, том 3, л.д.45).

Закрытое акционерное общество "Петрозаводскстрой" (22 января 2020 года реорганизовано в форме преобразования в общество с ограниченной ответственностью "Петрозаводскстрой") обратилось в суд с иском о признании не действующим Приказа в части формирования (наличия) особо защитных участков лесов на лесных участках, в отношении которых административному истцу выдана лицензия на право пользования недрами для геологического изучения и добычи песка на участке недр, а именно: лесной квартал N14 Виллогорского (в настоящее время Пряжинского) лесничества, лесотаксационные выделы N19, 19.1, 24.1, указывая, что Приказ в этой части нарушает права истца на осуществление деятельности по разработке карьера, соответствующее право удостоверено лицензией; Приказом сформированы особо защитные участки лесов, что ис входит в компетенцию ответчика; материалы лесоустройства до 2012 года в установленном порядке не утверждались, следовательно, сведения об особо защитных участках лесов внесены в государственный лесной реестр незаконно.

Решением Верховного Суда Республики Карелия от 28 октября 2019 года в удовлетворении административного иска ЗАО "Петрозаводскстрой" отказано (том 2, л.д.203-20б).

Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 22 января 2020 года решение Верховного Суда Республики Карелия от 28 октября 2019 года отменено, производство по административному делу N3а- 172/2019 прекращено (том 3, л.д.78-84).

Кассационным определением Судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 27 мая 2020 года вышеуказанное апелляционное определение отменено, административное дело N3а-172/2019 по административному иску ООО "Петрозаводскстрой" о признании не действующим в части приказа Министерства по природопользованию и экологии Республики Карелия от 28 декабря 2012 года N1977 направлено на новое апелляционное рассмотрение в тот же суд (том 3, л.д.220-226).

При новом апелляционном рассмотрении апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 21 июля 2020 года решение Верховного Суда Республики Карелия от 28 октября 2019 года оставлено без изменения.

На вступившие в законную силу судебные акты общество с ограниченной ответственностью "Петрозаводскстрой" подало кассационную жалобу, в которой ставится вопрос об их отмене. Ссылается на нарушение судами норм материального и процессуального права.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких обстоятельств судом не установлено.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении административного иска, исходил из того, что Приказ издан в соответствии с положениями статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, пункта 72 Лесоустроительной инструкции, утверждённой приказом Рослесхоза от 12 декабря 2011 года N516, подпункта 7 пункта 9 Положения о Министерстве по природопользованию и экологии Республики Карелия, утверждённого постановлением Правительства Республики Карелия от 6 октября 2010 года N206-П, в пределах предоставленных Министерству по природопользованию и экологии Республики Карелия полномочий на принятия такого рода нормативного правового акта с соблюдением процедуры его опубликования.

Проанализировав действующее на дату принятия Приказа законодательство, на соответствие которому подлежит судебной проверке оспариваемый Приказ, суд первой инстанции указал на отсутствие противоречия Приказа нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Проверяя законность этого решения, суд апелляционной инстанции правильно согласился с ним по следующим основаниям.

Согласно информации о лесном участке, лесной участок, адрес (месторасположение): Республика Карелия, Пряжинский район, Пряжинское лесничество, Виданское участковое лесничество, Виллагорское лесничество (по материалам лесоустройства) квартал 14, выделы 19, 19.1, 24.1, 25; данные свидетельства о государственной регистрации права собственности: собственность Российской Федерации (том 1, л.д.28).

26 ноября 2004 года Территориальным агентством по недропользованию по Республике Карелия ЗАО "Нетрозаводскстрой" выдана лицензия (серия ПТЗ N01202) на право осуществления геологического изучения и добычи песка на участке недр "Маркелица"; участок расположен: Республика Карелия, Пряжинский район; участок недр имеет статус: геологического и горного отводов (том 1, л, д, 44).

Срок действия лицензии изначально определён до 26 ноября 2014 года, впоследствии продлён до 30 сентября 2027 года (тоги 1, л, д.45~49).

Агентством лесного хозяйства по Республике Карелия 22 мая 2006 года согласован перевод 3, 87 га земель лесного фонда в нелесные земли на участке лесного фонда Шуйеко-Виданского лесхоза, испрашиваемого ЗАО "Петрозаводскстрой", под разработку промышленного карьера для добычи песка на месторождении "Маркелица" в Пряжинском районе Республике Калерия; срок действия согласования до 31 ноября 2014 года (том 1, л.д. 101).

Как следует из письма Министерства природных ресурсов и экологии Республики Карелия от 26 апреля 2018 года N5500, в соответствии с данными государственного лесного реестра испрашиваемый земельный участок расположен на землях лесного фонда в Пряжинском лесничестве Виданском участковом лесничестве Виллагорском лесничестве по лесоустройству в квартале 14 части лесотаксационных выделов 19, 24, 25 Указанные лесотаксационные выделы отнесены к эксплуатационным лесам и особо защитным участкам - участки лесов вокруг сельских населённых пунктов и садоводческих товариществ. Особо защитные участки лесов были выделены при проведении лесоустройства, вступившего в силу с 1 января 2005 года (том I, л.д.50).

Согласно сведениям по форме 7-ГЛР по состоянию на 1 января 2018 года, участки лесов (шириной 1 км) вокруг сельских населённых пунктов и садовых товариществ: лесной квартал N14 Виллогорского (в настоящее время Пряжинекого) лесничества, лесотаксационные выделы N19, 19.1, 24.1), отнесены к эксплуатационным лесам (целевое назначение) (том I, л.д.35-44).

В ответ на обращение генерального директора ЗАО "Петрозаводскстрой" от 16 мая 2018 года об утверждении проектной документации лесного участка в составе земель лесного фонда письмом от 22 мая 2018 года N6539 Министерство природных ресурсов и экологии Республики Карелия проинформировало об отказе в удовлетворении заявления, указав, что согласно данным государственного лесного реестра на проектируемом лесном участке выделены особо защитные участки лесов - "участки лесов вокруг населённых пунктов".

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 мая 2013 года N849-р "Об утверждении перечня объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов" по окончанию выполнения работ по геологическому изучению недр последующее проведение вскрышных и добычных работ на запрашиваемом лесном участке будет невозможно (том 1, л.д.31).

В материалы административного дела представлены документы по проведению лесоустройства 2004-2005 годов, из которых усматривается выделение особо защитных участков леса и их границ в квартале 14 Виллагорского лесничества, что следует, в том числе, из протокола первого лесоустроительного совещания по устройству лесов Шуйско-Виданского лесхоза Управления природных ресурсов и охраны окружающей среды Министерства природных ресурсов по Республике Карелия от 12 марта 2004 года.

Лесоустройство 2012 года осуществлено способом актуализации в соответствии с пунктом 79 Лесоустроительной инструкции, утверждённой приказом Рослесхоза от 12 декабря 2011 года N516.

Согласно части 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на ряд категорий, среди которых как самостоятельные категории выделяются земли населённых пунктов и земли лесного фонда.

Из части 1 статьи 6 Лесного кодекса Российской Федерации следует, что леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий. При этом границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности (часть 3 статьи 6 Кодекса).

В соответствии с частью 2 статьи 23 Лесного кодекса Российской Федерации земли лесного фонда состоят из лесничеств и лесопарков. Лесничества и лесопарки также располагаются на землях населённых пунктов, на которых расположены городские леса (пункт 2 части 3 статьи 23 Лесного кодекса Российской Федерации).

Исходя из статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации, лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, а формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством.

В силу статьи 10 Федерального закона от 4 декабря 2006 годаN201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 29 июня 2012 года N96-ФЗ), распоряжение лесными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством.

В соответствии с пунктом 2 статьи 15 Земельного кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности.

Так, согласно положениям статьи 71 Лесного кодекса Российской Федерации лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются юридическим лицам в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное пользование, гражданам - в аренду, безвозмездное пользование. Предоставление гражданам, юридическим лицам в аренду лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом, Согласно статье 7 Лесного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона то 28 июля 2012 года N133-Ф3, действовавшей на дату принятия оспариваемого Приказа), лесным участком является земельный участок, границы которого определяются в соответствии со статьями 67, 69 и 92 настоящего Кодекса.

Границы лесничеств и лесных участков определяются при лесоустройстве, которое в соответствии с положениями статьи 68 Лесного кодекса Российской Федерации, наряду с другими работами включает в себя, в том числе, проектирование лесничеств, лесопарков, лесных участков, таксацию лесов.

В соответствии с частью I статьи 67 и частью 3 статьи 23 Лесного кодекса Российской Федерации лесоустройство проводится не только на землях лесного фонда, но также на землях населённых пунктов, на которых расположены городские леса. Правила проведения лесоустройства устанавливаются лесоустроительной инструкцией, утверждённой уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 12 декабря 2011 года N516 утверждена Лесоустроительная инструкция (далее Лесоустроительная инструкция), в силу пункта 2 которой установлены правила проведения лесоустройства, содержащие требования к составу, методам, способам и точности выполнения лесоустроительных работ в лесах, расположенных на землях лесного фонда, землях особо охраняемых природных территорий, землях обороны и безопасности и землях населённых пунктов, на которых расположены городские леса.

Пунктом 3 Лесоустроительной инструкции установлено, что в соответствии со статьёй 68 Лесного кодекса Российской Федерации лесоустройство включает в себя:

- проектирование лесничеств и лесопарков;

- проектирование эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, а также особо защитных участков лесов; проектирование лесных участков;

- закрепление на местности местоположения границ лесничеств, лесопарков, эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, особо защитных участков лесов и лесных участков; таксацию лесов;

- проектирование мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов.

Пунктом 5 Лесоустроительной инструкции предусмотрено, что проведение указанных мероприятий обеспечивается органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определённых в соответствии со статьями 81 - 84 Лесного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 58 Лесоустроительной инструкции таксация лесов проводится для выявления, учёта и оценки количественных и качественных характеристик лесных ресурсов.

При таксации лесов, проводимой в границах лесных участков, лесничеств и лесопарков, осуществляются установление границ лесотаксационных выделов, определение преобладающих и сопутствующих древесных пород, диаметра, высоты и объёма древесины, лесорастительных условий, состояния естественного возобновления древесных пород и подлеска, а также других характеристик лесных ресурсов.

В силу пункта 75 Лесоустроительной инструкции допускаются четыре основных способа таксации леса: глазомерный, глазомерно-измерительный, дешифровочиый и актуализации.

Согласно пункту 79 этой же Лесоустроительной инструкции таксация способом актуализации основана на использовании материалов предыдущего лесоустройства путём внесения в них изменений, отражающих естественный рост лесных насаждений, и изменений, произошедших в результате хозяйственной деятельности и стихийных факторов.

Проверка актуализированных показателей производится путём осуществления логического и (или) натурного контроля.

Пунктом 72 Лесоустроительной инструкции определено, что материалы таксации лесов вводятся в действие приказом уполномоченного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления в пределах их полномочий.

Пунктом 1 приказа Рослесхоза от 10 января 1997 года N2 "Об утверждении порядка рассмотрения и ввода в действие проектов организации и ведения лесного хозяйства" установлен порядок рассмотрения и утверждения проектов организации и ведения лесного хозяйства:

- проект организации и ведения лесного хозяйства рассматривается в течение двух месяцев с момента его поступления и утверждается приказом руководителя государственного органа управления лесным хозяйством в субъекте Российской Федерации и вводится в действие с 1 января следующего за годом получения материалов проекта организации и ведения лесного хозяйства;

- при проведении полевых лесоустроительных работ в лесном фонде лесхоза в течение двух и более лет материалы лесоустройства (краткая пояснительная записка, карты - схемы, учёт лесного фонда, ведомость поквартальных итогов, планшеты, таксационные описания, планы лесничеств

и другие материалы), после их рассмотрения и утверждения

- государственным органом управления лесным хозяйством в субъекте Российской Федерации вводятся в действие ежегодно с 1 января следующего за годом получения указанных материалов.

- Государственным органам управления лесным хозяйством в субъектах Российской Федерации, государственным лесоустроительным предприятиям и организациям непосредственного подчинения руководствоваться настоящим порядком рассмотрения и утверждения материалов лесоустройства (пункт 2).

Как следует из оспариваемого приказа, им утверждены результаты таксации лесов, при проведении которой, в том числе способом актуализации её ранее составленных материалов, не определяются границы лесничеств либо лесных участков, материалы таксации лесов основаниями для определения и изменения соответствующих границ не являются.

Определение местоположения, границ, площади и иных характеристик лесничеств и отдельных лесных участков, в соответствии с положениями статей 68.1, 69 Лесного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого Приказа), частей II и III Лесоустроительной инструкции, утверждённой Приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 12 декабря 2011 года N516, проводится при проведении таких видов лесоустройства, как проектирование лесничеств и лесопарков, лесных участков.

Поскольку в данном случае проведена таксация путём актуализации сведений, содержащихся в ранее составленных и действовавших материалах лесоустройства, которая не предполагает установление, определение или формирование новых особо защитных участков леса, а равно и изменение границ существующих участков, доводы кассационной жалобы об отсутствии у административного ответчика полномочий на принятие нормативного правового акта об установлении границ особо защитных участков лесов, являются несостоятельными, поскольку этим актом такие участки не формировались и их границы не определялись.

Выделение особо защитных участков леса осуществлено в соответствии с пунктом 25 таблицы 1 Основных положений по выделению особо защитных участков леса, утверждённых Приказом Рослесхоза от 30 декабря 1993 года N 348 (участки леса шириной 1 км вокруг сельских населённых пунктов и садовых товариществ), при проведении лесоустройства, вступившего в силу с I января 2005 года, что следует из вышеупомянутого письма Министерства природных ресурсов и экологии Республики Карелия от 22 мая 2018 года N6539.

Кроме того, границы лесотаксационного выдела, куда входит лесной участок, в отношении которого истцу выдана лицензия, определены и в материалах лесоустройства 1994 - 1995 годов, что следует из схемы расположения испрашиваемого участка Маркелица, являющейся приложением к акту выбора лесного участка от 30 сентября 2005 года N 1, подписанного и генеральным директором ЗАО "Петрозаводекстрой", на котором также отображены границы особо защитных участков лесов (том 1, л.д.53-58), То, что истцом произведена частичная вырубка леса в соответствии с лесорубочным билетом от 5 сентября 2006 года, само по себе не свидетельствует об отсутствии на этом участке лесных ресурсов.

Не может быть принят и довод жалобы о том, что на нелесных участках не могут быть выделены особо защитные участки лесов, поскольку временный перевод земель лесного фонда на участке лесного фонда в нелесные земли не свидетельствует об исключении данного участка из земель лесного фонда в установленном порядке.

Является верным и вывод суда первой инстанции о несостоятельности довода истца о нарушении процедуры проведения лесоустройства в 2004-2005 годах, поскольку установление данного факта не входит в предмет судебной проверки по настоящему административному делу, в предмет доказывания по которому включаются факты соответствия оспариваемого Приказа нормам, имеющим большую юридическую силу, соблюдения процедуры его принятия и опубликования.

Доводы кассационной жалобы направлены на оспаривание обоснованности выводов судов первой и апелляционной инстанций об установленных обстоятельствах, которые являются мотивированными, в кассационной жалобе по существу не опровергнутыми, и не могут служить предусмотренными статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены состоявшегося по делу судебных постановлений.

Таким образом, при разрешении дела судами нижестоящих инстанций были верно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели к неправильному разрешению дела, не допущено, обстоятельств, влекущих безусловную отмену судебных актов, по административному делу не установлено.

Содержащиеся в кассационной жалобе доводы направлены на переоценку доказательств, представленных суду, и на несогласие с выводами судебных инстанций по результатам их оценки, что в соответствии с частью 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полномочия суда кассационной инстанции не входит и основанием для отмены обжалуемых судебных актов в кассационном порядке не может являться.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Верховного Суда Республики Карелия от 28 октября 2019 года апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 21 июля 2020 года по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Петрозаводскстрой" о признании не действующим в части приказа Министерства по природопользованию и экологии Республики Карелия от 28 декабря 2012 года N1977 "О введении в действие материалов лесоустройства" оставить без изменения, кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Петрозаводскстрой" - без удовлетворения.

Решение Верховного Суда Республики Карелия от 28 октября 2019 года апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 21 июля 2020 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное определение изготовлено 14 декабря 2020 года.

Председательствующий:

Судьи: