Определение СК по гражданским делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 16 ноября 2020 г. по делу N 8Г-17326/2020[88-16205/2020]

Судебная коллегия по гражданским делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Бакулина А.А, судей Шкарупиной С.А, Котиковой О.М, рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело N 2-995/2019 по исковому заявлению прокурора Череповецкого района Вологодской области, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к администрации Череповецкого муниципального района Вологодской области о возложении обязанности по приведению оснащения Единой дежурно-диспетчерской службы, штатной численности сотрудников в соответствии с требованиями законодательства в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по кассационной жалобе Администрации Череповецкого муниципального района на решение Череповецкого районного суда Вологодской области от 05 ноября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Вологодского областного суда от 05 февраля 2020 года.

Заслушав доклад судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции Шкарупиной С.А, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, судебная коллегия по гражданским делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

прокурор Череповецкого района обратился в суд с иском в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц к администрации Череповецкого муниципального района Вологодской области о возложении обязанности в срок до 01 апреля 2020 года обеспечить Единую дежурно-диспетчерскую службу (далее ЕДДС) многоканальным телефонным номером городской телефонной сети общего пользования, радиостанцией для связи с дежурно-диспетчерскими службами и мобильными средствами экстренных служб (радиосвязь со стационарными и подвижными абонентами), включить в каждую дежурную смену ЕДДС старшего оперативного дежурного и его помощника.

В обоснование таких требований прокурор указал, что в ходе проверки установлено, что существующий состав, структура, оснащение ЕДДС Череповецкого муниципального района не позволяет выполнить поставленные для нее задачи в полном объеме, что ставит под угрозу своевременное и качественное реагирования на возможные чрезвычайные ситуации и происшествия (в том числе при возможных террористических актах), и, как следствие, ставит под угрозу жизнь, здоровье и имущество населения Череповецкого муниципального района.

Решением Череповецкого районного суда Вологодской области от 05 ноября 2019 года исковые требования прокурора удовлетворены частично: на администрацию Череповецкого муниципального района Вологодской области возложена обязанность в срок до 01 апреля 2020 года обеспечить Единую дежурно-диспетчерскую службу многоканальным телефонным номером городской телефонной сети общего пользования, радиостанцией для связи с дежурно-диспетчерскими службами и мобильными средствами экстренных служб (радиосвязь со стационарными и подвижными абонентами). В удовлетворении иных требований прокурору отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Вологодского областного суда от 05 февраля 2020 года решение суда первой инстанции отменено в части отказа в удовлетворении заявленных прокурором требований и в этой части принято новое решение, которым на администрацию Череповецкого муниципального района Вологодской области возложена обязанность в срок до 01 апреля 2020 года обеспечить включение в каждую дежурную смену ЕДДС старшего оперативного дежурного и его помощника. В остальной части решение суда оставлено без изменения, апелляционная жалоба администрации Череповецкого муниципального района Вологодской области.

В кассационной жалобе представителем администрации Череповецкого муниципального района Вологодской области Травниковой О.В. ставится вопрос об отмене судебных постановлений и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении иска. В доводах жалобы заявитель, ссылаясь на неправильное применении судами норм материального права, настаивает на том, что по смыслу действующих норм права органы местного самоуправления в целях защиты населения и территорий муниципальных образований от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера создают органы повседневного управления в форме ЕДДС муниципальных образований, состав и структуру которых самостоятельно и под свою ответственность определяют путем издания соответствующих муниципальных правовых актов. Принятые по делу судебные акты влекут ограничение конституционных гарантий самостоятельности администрации и понуждают к несению дополнительных затрат на проведение требуемых прокурором мероприятий.

В судебном заседании представитель администрации Череповецкого муниципального района Вологодской области Травникова О.В. кассационную жалобу поддержала по изложенным в ней доводам.

Старший прокурор отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мазина О.Н. в судебном заседании возражала относительно доводов кассационной жалобы и просила обжалуемые судебные постановления оставить без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, извещенные о месте и времени судебного разбирательства, в судебное заседание не явились. Информация о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы заблаговременно размещена на официальном сайте Третьего кассационного суда общей юрисдикции. На основании части 5 статьи 379.5 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации судебная коллегия Третьего кассационного суда общей юрисдикции признала возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в кассационной жалобе, судебная коллегия по гражданским делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частями 1, 2 и 3 статьи 379.7 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных постановлений кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов суда, содержащихся в обжалуемом судебном постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным судами первой и апелляционной инстанций, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Неправильным применением норм материального права является:

- неприменение закона, подлежащего применению;

- применение закона, не подлежащего применению;

- неправильное истолкование закона.

Нарушение или неправильное применение норм процессуального права является основанием для отмены или изменения судебных постановлений, если это нарушение привело или могло привести к принятию неправильных судебных постановлений.

Судебная коллегия по гражданским делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу о том, что при рассмотрении настоящего дела судами допущены такие нарушения, которые выразились в следующем.

При рассмотрении возникшего спора судами установлено, что на основании постановления Правительства Вологодской области от 31 января 2011 года N 65 утверждено Положение "О территориальной подсистеме единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций".

Постановлением администрации Череповецкого муниципального района 26 февраля 2013 года N 376 на территории Череповецкого муниципального района создана Единая дежурно-диспетчерская служба (ЕДДС).

Постановлением администрации Череповецкого муниципального района от 19 июля 2019 года N 1076 утверждено Положение о единой дежурно-диспетчерской службе района, которое определяет деятельность ЕДДС Череповецкого муниципального района по вопросам защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера определена.

Разрешая настоящий спор и удовлетворяя требования прокурора о возложении на ответчика обязанность в срок до 01 апреля 2020 года обеспечить Единую дежурно-диспетчерскую службу многоканальным телефонным номером городской телефонной сети общего пользования, радиостанцией для связи с дежурно-диспетчерскими службами и мобильными средствами экстренных служб (радиосвязь со стационарными и подвижными абонентами), суд первой инстанции исходил из того, что в нарушение требований Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", ГОСТа Р 22.7.01-2016 "Национальный стандарт Российской Федерации. Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Единая дежурно-диспетчерская служба. Основные положения", утвержденного и введенного в действие приказом Росстандарта от 29 июня 2016 года N 723-ст, созданная ЕДДС не обеспечена многоканальным телефонным номером городской телефонной сети общего пользования, радиостанцией для связи с дежурно-диспетчерскими службами и мобильными средствами экстренных служб.

Соглашаясь с таким выводом суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции признал необоснованным вывод суда первой инстанции об отказе в удовлетворении требования прокурора об обязании в соответствии с положениями названного ГОСТа Р 22.7.01-2016 включить в каждую дежурную смену ЕДДС старшего оперативного дежурного и его помощника, указав, что для ответчика обязательны для исполнения и такие положения нормативного акта, при этом каких-либо исключений и условий, при которых штатная численность может быть сокращена, не предусмотрено.

Судебная коллегия по гражданским делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции находит такие выводы судов первой и апелляционной инстанции основанными на неправильном применении норм материального права.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения и органы которого не входят в систему органов государственной власти (статья 12, часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации, статья 1 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ), статья 1 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

В силу пунктов 8, 28 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся: участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа; организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в названный федеральный закон, а финансовые обязательства, возникающие в связи с решением данных вопросов, исполняются за счет средств местных бюджетов (статья 18 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Органы местного самоуправления самостоятельно, под свою ответственность организуют мероприятия в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в рамках предоставленных им полномочий и осуществляют финансирование данных мероприятий, а также создают при органах местного самоуправления постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (подпункты "г" и "з" пункта 2 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера").

Согласно статье 4 названного выше федерального закона органы управления, силы и средства органов местного самоуправления входят в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года N 794 утверждено Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Органами повседневного управления единой системы на муниципальном уровне являются создаваемые в установленном порядке единые дежурно-диспетчерские службы муниципальных образований, подведомственные органам местного самоуправления, дежурно-диспетчерские службы экстренных оперативных служб, а также другие организации (подразделения), обеспечивающие деятельность органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, управления силами и средствами, предназначенными и привлекаемыми для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, осуществления обмена информацией и оповещения населения о чрезвычайных ситуациях (абзац четвертый пункта 11 данного положения).

Компетенция и полномочия органов повседневного управления единой системы определяются соответствующими положениями о них или уставами указанных органов управления (абзац шестой пункта 11 названного положения).

Таким образом, по смыслу приведенных норм права органы местного самоуправления в целях защиты населения и территорий муниципальных образований от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера создают органы повседневного управления в форме ЕДДС муниципальных образований, состав и структуру которых самостоятельно и под свою ответственность определяют путем издания соответствующих муниципальных правовых актов.

Из материалов дела следует, что во исполнение требований вышеприведенных норм права руководителем администрации Череповецкого муниципального района утверждено Положение о единой дежурно-диспетчерской службе Череповецкого муниципального района.

По представленной администрацией Череповецкого муниципального района информации штатная численно ЕДДС составляет 5 человек (4 диспетчера, 1 старший диспетчер), все должности укомплектованы. ЕДДС работает в круглосуточном режиме, в состав дежурной смены входит один диспетчер, старший диспетчер работает по дневной рабочей неделе - восьмичасовой рабочий день.

Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 29 июня 2016 года N 723-ст утвержден и введен в действие с 01 июня 2017 года ГОСТ Р 22.7.01-2016 "Национальный стандарт Российской Федерации. Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Единая дежурно-диспетчерская служба. Основные положения".

Согласно пункту 3.8 названного акта ЕДДС создается на штатной (за счет дополнительной численности органа управления, при котором она создается) или нештатной основе (за счет привлечения на дежурство должностных лиц существующих органов управления).

Категория ЕДДС определяется в соответствии с численностью населения на обслуживаемой ею территории (I категория: более 1 млн человек; II категория: от 250 тыс. до 1 млн человек, III категория: от 100 до 250 тыс. человек, IV категория: от 50 до 100 тыс. человек; V категория до 50 тыс. человек).

Численность специалистов в оперативной смене зависит от категории ЕДДС, а также характеристик муниципального образования (наличие потенциально опасных объектов, состояния транспортной инфраструктуры, криминогенной обстановки и т.п.) и может составлять: I категория: 20-25 человек; II категория: 15-20 человек; III категория: 10-15 человек; IV категория: 5-15 человек; V категория: 2-5 человек).

ЕДДС муниципального образования должна включать в себя дежурно-диспетчерский персонал, пункт управления, технические средства управления, связи и оповещения, а так же комплекс средств автоматизации ЕДДС.

Состав персонала ЕДДС, в соответствии с категорией ЕДДС, определяется распорядительными актами уполномоченного федерального органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Между тем, при разрешении настоящего дела данные положения применяемого судами к спорным правоотношениям ГОСТа учтены не были, обстоятельства, связанные с категорией ЕДДС Череповецкого муниципального района, наличием акта уполномоченного федерального органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, определяющего состав ЕДДС Череповецкого муниципального района, а также возможностью выполнения ЕДДС Череповецкого муниципального района с учетом существующего штата (4 диспетчера, 1 старший диспетчер), а также технической оснащенности, поставленных перед ней законом задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и/или гражданской обороны при муниципальном органе, не исследовались и не устанавливались.

Более того, в пункте 1 Приказа Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 29 июня 2016 года N 723-ст указано на добровольный характер применения названного выше национального стандарта Российской Федерации.

При таком положении выводы судов первой и апелляционной инстанций о наличии правовых оснований для возложения на администрацию Череповецкого муниципального района Вологодской области обязанности в соответствии с ГОСТом Р 22.7.01-2016 "Национальный стандарт Российской Федерации. Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Единая дежурно-диспетчерская служба. Основные положения", носящего рекомендательный характер, обеспечить Единую дежурно-диспетчерскую службу многоканальным телефонным номером городской телефонной сети общего пользования, радиостанцией для связи с дежурно-диспетчерскими службами и мобильными средствами экстренных служб (радиосвязь со стационарными и подвижными абонентами) и ввести в штат старшего оперативного дежурного и его помощника, основаны на неверном применении и толковании норм материального права, и без установления всех имеющих значение для правильного разрешения спора обстоятельств.

В силу статьи 195 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации решение суда должно быть законным и обоснованным.

Согласно постановлению Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права (часть 1 статьи 1, часть 3 статьи 11 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании (статьи 55, 59 - 61, 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации), а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

В соответствии с абзацем вторым части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции повторно рассматривает дело в судебном заседании по правилам производства в суде первой инстанции с учетом особенностей, предусмотренных главой 39 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Принимая во внимание, что поименованные выше требования процессуального закона и указания Пленума Верховного Суда Российской Федерации судом апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего дела выполнены не были, а также необходимость соблюдения разумных сроков судопроизводства (статья 6.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации), судебная коллегия по гражданским делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции находит апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Вологодского областного суда от 05 февраля 2020 года подлежащим отмене с направлением дела на новое апелляционное рассмотрение.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 379.5, 379.6, 379.7, 390, 390.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Вологодского областного суда от 05 февраля 2020 года отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции - Вологодский областной суд.

Председательствующий

Судьи