Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 03 декабря 2020 г. по делу N 8а-7617/2020[88а-7507/2020]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Нафикова И.А, судей Белоусовой Ю.К. и Зайнуллиной Г.К.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Горькавого Максима Юрьевича на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 7 июля 2020 г. по административному делу по административному исковому заявлению Горькавого Максима Юрьевича к Комитету градостроительства администрации города Ставрополя об оспаривании действий (бездействий).

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Нафикова И.А, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Горькавый М.Ю. обратился в суд с административным исковым заявлением, впоследствии уточненным, в котором просил признать незаконными действия (бездействие) Комитета градостроительства администрации города Ставрополя, выразившиеся в неустранении нарушения прав свобод и законных интересов административного истца при повторном рассмотрении его заявлений от 25 июля 2018 г. (исх. N 30 1-204879 от 25 июля 2018 г.) и 14 августа 2018 г. (исх. N 30 1-209421 от 14 августа 2018 г.) о выдаче разрешения на строительство (реконструкцию) нежилого здания с кадастровым номером N, площадью 355, 6 кв.м, расположенного по адресу: "адрес"; возложить на Комитет градостроительства администрации города Ставрополя обязанность устранить нарушение его прав, свобод и законных интересов путем выдачи разрешения на строительство (реконструкцию) принадлежащего ему нежилого здания с кадастровым номером N, площадью 355, 6 кв.м, расположенного по адресу: "адрес".

Решением Ленинского районного суда г. Ставрополя Ставропольского края от 18 февраля 2020 г. административное исковое заявление Горькавого М.Ю. удовлетворено частично. Признаны незаконными действия (бездействия) Комитета градостроительства администрации города Ставрополя, выразившиеся в неустранении нарушения прав свобод и законных интересов административного истца при повторном рассмотрении его заявлений 25 июля 2018 г. и 14 августа 2018 г. о выдаче разрешения на строительство (реконструкцию) нежилого здания с кадастровым номером N, площадью 355, 6 кв.м, расположенного по адресу: "адрес". На Комитет градостроительства администрации города Ставрополя возложена обязанность устранить нарушение прав, свобод и законных интересов Горькавого М.Ю. путем возложения обязанности рассмотреть в месячный срок вопрос о выдаче разрешения на строительство (реконструкцию) принадлежащего Горькавому М.Ю. нежилого здания с кадастровым номером N, площадью 355, 6 кв.м, расположенного по адресу: "адрес", с учетом обстоятельств, указанных в апелляционном определении Ставропольского краевого суда г. Ставрополя от 26 марта 2019 г. по делу N 2а-5695/2018. В удовлетворении требований Горькавого М.Ю. о возложении обязанности на Комитет градостроительства администрации г. Ставрополя выдать разрешение на строительство (реконструкцию) нежилого здания с кадастровым номером N, площадью 355.6 кв.м, расположенного по адресу: "адрес", отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 7 июля 2020 г. решение Ленинского районного суда г. Ставрополя Ставропольского края от 18 февраля 2020 г. отменено и принято новое решение, которым в удовлетворении требований Горькавого М.Ю. отказано.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 23 октября 2020 г. и поступившей в Пятый кассационный суд общей юрисдикции вместе с делом 28 октября 2020 г, Горькавый М.Ю. просит отменить апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 7 июля 2020 г, как вынесенное с нарушением норм материального и процессуального права.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились, о причинах неявки не сообщили. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия считает, что при рассмотрении настоящего административного дела судом апелляционной инстанции были допущены такого характера нарушения норм материального и процессуального права.

Из материалов дела следует, что Горькавый М.Ю. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью 680 кв.м, назначение: земли населенных пунктов - торгового назначения, объекты обслуживания населения как отдельно стоящие, по адресу: "адрес", и расположенного на этом земельном участке нежилого здания с кадастровым номером N, площадью 355, 6 кв.м.

25 июля 2018 г. и 14 августа 2018 г. Горькавый М.Ю. через МФЦ г. Ставрополя направлял в Комитет градостроительства администрации города Ставрополя заявления о выдаче разрешения на реконструкцию принадлежащего ему указанного выше нежилого здания, в чем ему было отказано ввиду несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка (реконструируемый объект расположен на расстоянии менее 6 метров от окон жилого дома, расположенного на соседнем земельном участке); проект не соответствует виду разрешенного использования земельного участка "торгового назначения, объект обслуживания населения, как отдельно стоящие).

Решением Ленинского районного суда г. Ставрополя Ставропольского края от 11 декабря 2018 г. в удовлетворении требования Горькавого М.Ю. о признании незаконным указанного выше отказа Комитета градостроительства администрации города Ставрополя в выдаче разрешения на реконструкцию принадлежащего ему нежилого здания было отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 26 марта 2019 г. решение Ленинского районного суда г. Ставрополя Ставропольского края от 11 декабря 2018 г. отменено, по делу принято новое решение, которым действия Комитета градостроительства администрации города Ставрополя, выразившиеся в отказе в предоставлении муниципальной услуги "Выдача разрешения на строительство" - реконструкции нежилого здания, с кадастровым номером N, площадью 355, 6 кв.м, по "адрес"", согласно письму от 6 августа 2018 г. N 06/1-05/1-1/2356, письму от 22 августа 2018 г. N 06/1-05/1-1/2563 признаны незаконными; на Комитет градостроительства администрации города Ставрополя возложена обязанность устранить нарушение прав, свобод и законных интересов путем рассмотрения заявления Горькавого М.Ю. о выдаче разрешения на строительство (реконструкцию) объекта капитального строительства нежилого здания с кадастровым номером N. площадью 355, 6 кв.м, расположенного по "адрес".

При повторном рассмотрении поданного после признания указанным выше судебным актом незаконными действий Комитета градостроительства администрации города Ставрополя, выразившихся в отказе в предоставлении муниципальной услуги "Выдача разрешения на строительство", заявления Горькавого М.Ю. от 16 апреля 2019 г. Комитет градостроительства администрации города Ставрополя вновь отказал в выдаче разрешения на реконструкцию нежилого здания по адресу: "адрес". Согласно ответу от 25 апреля 2019 г. основанием для отказа в предоставлении названной муниципальной услуги явились: несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка (конструктив реконструируемого объекта расположен за линией застройки, вне зоны допустимого размещения объекта капитального строительства); название проектной документации не соответствует виду разрешенного использования земельного участка "торгового назначения, объект обслуживания населения, как отдельно стоящие); имеются разночтения в проектной документации (архитектурных решениях); отсутствует информация по обоснованию границ санитарно-защитной зоны объекта капитального строительства.

Удовлетворяя заявленные Горькавым М.Ю. требования в части признания незаконными действий (бездействия) административного ответчика при повторном рассмотрении его заявления о выдаче разрешения на строительство (реконструкцию) нежилого здания, суд первой инстанции исходил из того, что Комитетом градостроительства администрации города Ставрополя не приняты во внимание обстоятельства, установленные и указанные в апелляционном определении Ставропольского краевого суда от 26 марта 2019 г, поскольку в уведомлении от 25 апреля 2019 г. N 06/1-09/1-1-874 приведены те же основания отказа в предоставлении муниципальной услуги "Выдача разрешения на строительство", которые ранее получили правовую оценку, а в подтверждение такого основания отказа, как отсутствие в проектной документации информации по обоснованию границ санитарно-защитной зоны объекта капитального строительства административным ответчиком доказательства не представлены. В удовлетворении требования о возложении обязанности на Комитет градостроительства администрации города Ставрополя выдать разрешение на строительство (реконструкцию) нежилого здания суд первой инстанции отказал, сославшись на то, что суды не могут подменять собой органы, на которые возложена обязанность принять то или иное решение, в связи с чем возложил на административного ответчика повторно рассмотреть соответствующее заявление Горькавого М.Ю.

Суд апелляционной инстанции с выводами суда первой инстанции о наличии оснований для удовлетворения заявленных Горькавым М.Ю. требований не согласился, указав на то, что после вступления в законную силу апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 26 марта 2019 г. Горькавый М.Ю. 16 апреля 2019 г. обратился в Комитет градостроительства города Ставрополя с заявлением о выдаче разрешения на реконструкцию принадлежащего ему нежилого здания на основании вышеуказанного судебного акта и 25 апреля 2019 г. это заявление рассмотрено, в предоставлении муниципальной услуги "Выдача разрешения на строительство отказано, о чем заявитель уведомлен, следовательно со стороны административного ответчика бездействия по нерассмотрению заявления Горькавого М.Ю. не имеется.

Такие выводы суда апелляционной инстанции судебная коллегия находит преждевременными, сделанными без установления юридически значимых обстоятельств, следовательно основанными на неправильном применении норм процессуального права.

В соответствии с пунктом 3 статьи 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации одной из задач административного судопроизводства является правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел.

Достижение указанной задачи невозможно без соблюдения принципа состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 названного Кодекса). Данный принцип выражается, в том числе, в принятии судом предусмотренных Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения административного дела (часть 2 статьи 14, часть 1 статьи 63, части 8 и 12 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В соответствии с частью 2 статьи 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, осуществляет руководство судебным процессом, разъясняет каждой из сторон их права и обязанности, предупреждает о последствиях совершения или несовершения сторонами процессуальных действий, оказывает им содействие в реализации их прав, создает условия и принимает предусмотренные настоящим Кодексом меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств, а также для правильного применения законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении и разрешении административного дела.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда должно быть законным и обоснованным.

Как следует из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в постановлении от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении", решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Приведенным правовым нормам и разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации обжалуемый судебный акт не соответствует, судом апелляционной инстанции предусмотренные Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств не приняты.

Отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений относятся к градостроительным отношениям, которые регулируются законодательством о градостроительной деятельности, что закреплено в части 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

По смыслу части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Частью 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство. Так, уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган отказывает в выдаче разрешения на строительство также при несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Таким образом, в силу приведенных правовых норм не исключается отказ в выдаче разрешения на реконструкцию объекта капитального строительства в связи с несоответствием представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка.

Вместе с тем при рассмотрении заявления Горькавого М.Ю. о выдаче разрешения на реконструкцию объекта капитального строительства следовало учесть следующее.

Согласно материалам дела Горькавый М.Ю. обратился в Комитет градостроительства администрации города Ставрополя после признания незаконными действий указанного учреждения, выразившихся в отказе в выдаче разрешения на реконструкцию нежилого здания, апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 26 марта 2019 г.

Как следует из апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 26 марта 2019 г, суд апелляционной инстанции отказ Комитета градостроительства администрации города Ставрополя в выдаче разрешения на реконструкцию принадлежащего Горькавому М.Ю. нежилого здания по указанным в письмах 6 августа 2018 г. N 06/1-05/1-1/2356, письму от 22 августа 2018 г. N 06/1-05/1-1/2563 основаниям признал незаконным, возложив обязанность повторно рассмотреть данные его заявления.

В соответствии с пунктом 4 части 4 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 г..N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" у заявителя документы и информацию, отсутствие или недостоверность которых не указывались при первоначальном отказе в приеме документов, необходимых для предоставления государственной и муниципальной услуги истребовать запрещается, за исключением ряда случаев, а именно а) изменение требований нормативных правовых актов, касающихся предоставления государственной или муниципальной услуги, после первоначальной подачи заявления о предоставлении государственной или муниципальной услуги; б) наличие ошибок в заявлении о предоставлении государственной или муниципальной услуги и документах, поданных заявителем после первоначального отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги, либо в предоставлении государственной или муниципальной услуги и не включенных в представленный ранее комплект документов; в) истечение срока действия документов или изменение информации после первоначального отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги, либо в предоставлении государственной или муниципальной услуги; г) выявление документально подтвержденного факта (признаков) ошибочного или противоправного действия (бездействия) должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу, государственного или муниципального служащего, работника многофункционального центра, работника организации, предусмотренной частью 1.1 статьи 16 настоящего Федерального закона, при первоначальном отказе в приеме документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги, либо в предоставлении государственной или муниципальной услуги, о чем в письменном виде за подписью руководителя органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего

муниципальную услугу, руководителя многофункционального центра при первоначальном отказе в приеме документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги, либо руководителя организации, предусмотренной частью 1.1 статьи 16 настоящего Федерального закона, уведомляется заявитель, а также приносятся извинения за доставленные неудобства.

Из ответа Комитета градостроительства администрации г. Ставрополя от 25 апреля 2019 г. усматривается, что в предоставлении Горькавому М.Ю. муниципальной услуги "Выдача разрешения на строительство" отказано по результатам рассмотрения его заявления с учетом указанного выше апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 26 марта 2019 г.

Таким образом, по настоящему делу в качестве юридически значимых обстоятельств следовало определить и установить, по тем ли основаниям, по которым ранее Горькавому М.Ю. отказано в предоставлении муниципальной услуги "Выдача разрешения на строительство" и данный отказ признан незаконным вступившим в законную силу судебным актом, вновь отказано в предоставлении такой муниципальной услуги; если имелись новые основания для отказа в предоставлении данной муниципальной услуги соблюдены ли приведенные нормы Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

Между тем судом апелляционной инстанции, отменившим решение суда первой инстанции и принявшим новое решение, указанные обстоятельства, имеющие существенные значение для правильного разрешения спора, не установлены.

В силу части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений.

Как следует из ответа Комитета градостроительства администрации города Ставрополя от 25 апреля 2019 г, основанием для отказа в предоставлении муниципальной услуги "Выдача разрешения на строительство" явились: несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка (конструктив реконструируемого объекта расположен за линией застройки, вне зоны допустимого размещения объекта капитального строительства); имеются разночтения в проектной документации (архитектурных решениях).

Однако из материалов дела не усматривается, что административным ответчиком в соответствии с приведенными правовыми нормами представлены доказательства, в чем конкретно заключается несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка (конструктив реконструируемого объекта расположен за линией застройки, вне зоны допустимого размещения объекта капитального строительства); имеются разночтения в проектной документации (архитектурных решениях). Судом апелляционной инстанции с учетом характера спора не поставлен на обсуждение вопрос о назначении по делу строительно-технической экспертизы для установления обоснованности представленной Горькавым М.Ю. строительно-технической документации, соответствия её требованиям условий осуществления реконструкции.

При таком положении принятый судом апелляционной инстанции судебный акт нельзя признать законным и обоснованным.

Судебная коллегия приходит к выводу о том, что допущенные судом апелляционной инстанции нарушения норм процессуального права являются существенными, повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца, в связи с чем апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 7 июля 2020 г. подлежит отмене с направлением административного дела на новое рассмотрение в тот же суд апелляционной инстанции.

При новом рассмотрении административного дела суду апелляционной инстанции надлежит учесть вышеизложенное, проверить все доводы сторон и разрешить административное дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 7 июля 2020 г. отменить, дело направить в тот же суд апелляционной инстанции на новое рассмотрение.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий И.А. Нафиков

Судьи Ю.К. Белоусова

Г.К. Зайнуллина