Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 18 ноября 2020 г. по делу N 8а-16598/2020[88а-17155/2020]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Савельевой Л.А.

судей Чирковой Т.Н, Сапрыгиной Л.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Роспотребрадзора по Ханты-Мансийскому автономному округу- Югре на решение Югорского районного суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 06 мая 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 28 июля 2020 года по административному делу N 2а-276/2020 по иску ООО "Газпром трансгаз Югорск" (далее также -Общество) к Управлению Роспотребрадзора по Ханты-Мансийскому автономному округу-Югре, заместителю начальника Территориального отдела Управления Роспотребрадзора по Ханты-Мансийскому автономному округу-Югре в г. Югорске и Советском районе Денисову А.М. о признании предписания незаконным.

Заслушав доклад судьи Чирковой Т.Н, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

предписанием заместителя начальника Территориального отдела Управления Роспотребрадзора по Ханты-Мансийскому автономному округу-Югре в городе Югорске и Советском районе Денисова А.М. (далее - должностное лицо) N 148 от 27 декабря 2019 года на ООО "Газпром трансгаз Югорск" возложена обязанность в срок до 11 ноября 2019 года составить санитарно-гигиенический паспорт канцерогеноопасной организации и согласовать его с территориальным отделом Управления Роспотребрадзора по Ханты-Мансийскому автономному округу-Югре.

Общество обратилось в суд с административным иском к Управлению Роспотребрадзора по Ханты-Мансийскому автономному округу-Югре, должностному лицу с требованием о признании данного предписания незаконным.

Требование мотивировано тем, что предписание выдано по результатам проверки, проведенной с существенным нарушением положений Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), выразившимся в несоблюдении периодичности проведения проверки, привлечения к ее проведению специалистов ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре", состоящего в гражданско-правовых отношениях с Обществом.

Кроме того, указывает на необоснованность предписания, поскольку обязанность по оформлению паспорта канцерогеноопасной организации на юридических лиц нормативными правовыми актами не возложена.

Решением Югорского районного суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 06 мая 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 28 июля 2020 года, требования административного истца удовлетворены, предписание от 27 декабря 2019 года N 148 признано незаконным; с административных ответчиков в пользу Общества солидарно взысканы расходы по уплате государственной пошлины в размере 2 000 рублей.

В поданной 28 сентября 2020 года кассационной жалобе Управление Роспотребрадзора по Ханты-Мансийскому автономному округу-Югре, ссылаясь на нарушение норм процессуального права, ставит вопрос об отмене указанных судебных актов и о направлении дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

ООО "Газпром трансгаз Югорск" представило письменные возражения на доводы жалобы.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание представителей не направили, о причинах неявки суд не уведомили.

На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Как установлено судами, Управлением Роспотребрадзора по Ханты-Мансийскому автономному округу-Югре на основании распоряжения заместителя руководителя указанного органа "данные изъяты" от 14 ноября 2019 года N 431 с 27 ноября по 24 декабря 2019 года проведена плановая документарная и выездная проверка Общества по выполнению требований санитарного законодательства на основании утвержденного на 2019 год плана проведения плановых проверок.

В результате проверки надзорным органом выявлены нарушения Обществом санитарных правил, зафиксированные в акте проверки N 431 от 27 декабря 2019 года.

27 декабря 2019 года Обществу выдано оспариваемое предписание, которым на него возложена обязанность в срок до 11 ноября 2019 года составить санитарно-гигиенический паспорт канцерогеноопасной организации и согласовать его с территориальным отделом Управления Роспотребрадзора по Ханты-Мансийскому автономному округу-Югре. Предписание мотивировано ссылками на СанПиН 1.2.2353-08 "Канцерогенные факторы и основные требования к профилактике канцерогенной опасности", пунктами 3.1, 3.6 Методических указаний МУ 2.2.9.2439-09 "Санитарно-гигиеническая паспортизация канцерогеноопасных организаций и формирование банков данных".

Суд первой инстанции, проанализировав положения части 2 статьи 9 Закона N 294-ФЗ, пункта 14 Правил отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 августа 2016 года N 806, пришел к заключению о существенном нарушении надзорным органом требований к периодичности проведения проверки, влекущих недействительность ее результатов. Поэтому признал незаконным предписание, выданное по результатам проверки.

Суд апелляционной инстанции согласился с данными выводами.

Доводы кассационной жалобы о том, что судом первой инстанции Управление Роспотребрадзора по Ханты-Мансийскому автономному округу-Югре не было привлечено к участию в деле, его представитель не был извещен о рассмотрении дела, а судом первой инстанции разрешен вопрос о правах и обязанностях лиц, не привлечённых к участию в деле, опровергаются материалами дела, а потому правильно отклонены судом апелляционной инстанции.

В соответствии с частью 1 статьи 20 Закона N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Положения вышеприведенной нормы обязывают суд при проверке законности процедуры выдачи предписания проверить соблюдение надзорным органом требований закона к организации и проведению проверок. При этом, вопреки ошибочному мнению автора жалобы, при рассмотрении такого требования суд проверяет законность плана проверок, распоряжения о проведении проверки, иных распоряжений должностных лиц, только если такие требования заявлены административным истцом и приняты к производству суда, что следует из положений статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

На ошибочном толковании вышеприведённой нормы основан и довод кассатора о том, что суд не вправе прийти к выводу о недействительности результатов проверки в отсутствии отдельного решения надзорного органа или суда об отмене результатов проверки. Положения статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязывают суд определить нормы материального права, регулирующие спорное правоотношение, после чего с учетом установленного законом бремени доказывания установить обстоятельства, входящие в предмет доказывания по делу, на основании исследования и оценки доказательств, в том числе с точки зрения соблюдения процедуры их получения.

Между тем, судами при рассмотрении дела не учтено следующее.

Согласно положениям статьи 9 Закона N 294-ФЗ плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года, если иное не предусмотрено частями 9 и 9.3 названной статьи (часть 2). Правительством Российской Федерации может быть установлена иная периодичность проведения плановых проверок при осуществлении видов государственного контроля (надзора), определяемых в соответствии с частями 1 и 2 статьи 8.1 указанного закона, в зависимости от отнесения деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими производственных объектов к определённой категории риска, определённому классу (категории) опасности (часть 9.3).

В соответствии со статьёй 8.1 упомянутого закона в целях оптимального использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, задействованных при осуществлении государственного контроля (надзора), снижения издержек юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и повышения результативности своей деятельности органами государственного контроля (надзора) при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) может применяться рискориентированный подход (часть 1). Риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных данным Федеральным законом случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определённой категории риска либо определённому классу (категории) опасности (часть 2 статьи 8.1). Отнесение к определённому классу (категории) опасности осуществляется органом государственного контроля (надзора) с учётом тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязательных требований, а к определённой категории риска - также с учётом оценки вероятности несоблюдения соответствующих обязательных требований (часть 3 статьи 8.1).

Таким образом, объектом государственного контроля (надзора) является деятельность юридического лица, а не его отдельных структурных подразделений.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2013 года N 476 утверждено Положение о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре (далее - Положение).

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Федеральное медико-биологическое агентство осуществляют государственный надзор с применением рискориентированного подхода (пункт 10(1) Положения).

В силу подпункта "а" пункта 18 Положения отнесение объектов государственного надзора к категориям риска осуществляется решением главного государственного санитарного врача Российской Федерации или главного государственного санитарного врача Федерального медикобиологического агентства - при отнесении объектов государственного надзора к категории чрезвычайно высокого риска.

В соответствии с пунктом 11 Правил отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 августа 2016 года N 806, объекты государственного контроля (надзора), которым не присвоены определенные категории риска или классы опасности, считаются отнесенными к низшим, установленным для соответствующего вида государственного контроля (надзора) категории риска или классу опасности.

Аналогичная норма приведена в пункте 19 Положения.

Согласно абзацу второму пункта 20 Положения проведение плановых проверок в отношении объектов государственного надзора для категории чрезвычайно высокого риска осуществляется один раз в календарном году.

При разрешении настоящего административного дела суды исходили из того, что ООО "Газпром трансгаз Югорск" отнесено к категории чрезвычайно высокого риска.

Исходя из положений статей 84, 71, 176, 178, 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации выводы суда о фактах, имеющих значение для дела, не должны носить общий характер, их следует мотивированно излагать в судебном решении со ссылками на нормативные правовые акты и доказательства, отвечающие требованиям относимости и допустимости (статьи 59-61 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). В противном случае нарушаются задачи и смысл административного судопроизводства, установленные статьей 3 названного кодекса.

Между тем, доказательства, отвечающие требованиям относимости и допустимости, на которых основан вывод судебных инстанций об отнесении Общества к указанной категории риска, в материалах дела отсутствуют, также как и доказательства проведения в отношении Общества второй проверки в течении календарного года.

Распоряжение от 31 января 2018 года N 385, решение о продлении срока проверки от 19 декабря 2018 года, которыми обосновал свои выводы суд первой инстанции, им не исследовались. Материалы вышеуказанной проверки, включая акт проверки, судом не истребованы, в материалы дела не представлены.

Кроме того, в нарушение положений статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации доводы административного иска о необоснованности предписания ввиду того, что требования СанПиН 1.2.2353-08 "Канцерогенные факторы и основные требования к профилактике канцерогенной опасности", МУ 2.2.9.2439-09 "Санитарно-гигиеническая паспортизация канцерогеноопасных организаций и формирование банков данных" для ООО "Газпром трансгаз Югорск" не носят обязательного характера, судом не проверены и не оценены.

При таких обстоятельствах принятые по делу судебные акты в связи с допущенными судами первой и апелляционной инстанций существенными нарушениями норм материального и процессуального права, повлиявшими на исход административного дела, нельзя признать законными, они подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение по существу в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела необходимо учесть изложенное выше и разрешить дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.

Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 329, статьей 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Югорского районного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 06 мая 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 28 июля 2020 года отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей.

Мотивированное определение изготовлено 19 ноября 2020 года.

Председательствующий

Судьи