Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 октября 2020 г. по делу N 66а-4822/2020

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей: Жудова Н.В, Селиверстовой И.В.

при секретаре Кузьминой К.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N N 3а-33/2020 по административному исковому заявлению Акционерного общества "ЭкоСити" к Управлению по тарифам и ценовой политике Орловской области о признании недействующим со дня принятия приказа Управления по тарифам и ценовой политике Орловской области от 17 декабря 2019 года N 521-Т "Об установлении АО "ЭкоСити" долгосрочных параметров регулирования тарифов и предельных тарифов на обработку твердых коммунальных отходов оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами" в части пункта 2 приказа и Приложения 2 к приказу, по апелляционной жалобе Акционерного общества "ЭкоСити" на решение Орловского областного суда от 8 июля 2020 года, которым в удовлетворении административного иска отказано, заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Овсянкиной Н.В, пояснения представителей административного истца Трянзиной Н.В, Парахина Ю.А, возражения представителей административного ответчика Полянцевой И.В, Рябецкого С.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего, что решение суда по доводам апелляционной жалобы отмене не подлежит, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

приказ Управления по тарифам и ценовой политике Орловской области (далее также Управление, орган тарифного регулирования) от 17 декабря 2019 года N 521-Т "Об установлении АО "ЭкоСити" долгосрочных параметров регулирования тарифов и предельных тарифов на обработку твердых коммунальных отходов оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами" (далее по тексту - Приказ N521-Т) опубликован 20 декабря 2019 года в Государственной специализированной информационной системе "Портал Орловской области - публичный информационный центр" http://orel-regioN.ru и на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, а также внесен в реестр нормативных правовых актов органов исполнительной власти специальной компетенции Орловской области 18 декабря 2019 года.

Согласно Приложению 2 к Приказу N 521-Т (в редакции приказа Управления по тарифам и ценовой политике Орловской области от 29 января 2020 года N 8-Т) для показателя "Обработка твердых коммунальных отходов" предельный тариф руб./куб.м установлен без учета налога на добавленную стоимость, с календарной разбивкой в следующих размерах:

1 января 2020 года - 30 июня 2020 года 68 руб. 30 коп.;

1 июля 2020 года - 31 декабря 2020 года 71 руб. 47 коп.;

1 января 2021 года - 30 июня 2021 года 71 руб. 47 коп.;

1 июля 2021 года - 31 декабря 2021 года 74 руб. 69 коп.;

1 января 2022 года - 30 июня 2022 года 74 руб. 69 коп.;

1 июля 2022 года - 31 декабря 2022 года 78 руб. 01 коп.

Для показателя "Обработка твердых коммунальных отходов" предельный тариф руб./тн установлен без учета налога на добавленную стоимость, с календарной разбивкой в следующих размерах:

1 января 2020 года - 30 июня 2020 года 529 руб. 47 коп.;

1 июля 2020 года - 31 декабря 2020 года 554 руб. 04 коп.;

1 января 2021 года - 30 июня 2021 года 554 руб. 04 коп.;

1 июля 2021 года - 31 декабря 2021 года 579 руб. 02 коп.;

1 января 2022 года - 30 июня 2022 года 579 руб. 02 коп.;

1 июля 2022 года - 31 декабря 2022 года 604 руб. 74 коп.

Приказом Управления по тарифам и ценовой политике Орловской области от 29 января 2020 года N 8-Т, опубликованным в установленном порядке, внесены изменения в Приказ N 521-Т, в Приложении 2 слова "налогом на добавленную стоимость не облагается" заменены словами "без учета налога на добавленную стоимость".

АО "ЭкоСити", являющееся оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами и владельцем объекта обработки отходов в городе Орле мощностью 200 тыс. тонн в год, включенного в Территориальную схему обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, Орловской области, утвержденной приказом Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области от 16 сентября 2019 года N443 (далее по тексту - Территориальная схема), обратилось в Орловский областной суд с административным исковым заявлением, уточненным в процессе судебного разбирательства о признании недействующим со дня принятия Приказа N 521-Т в части пункта 2 приказа и Приложения 2 к приказу и обязании Управления в течение 10 дней с момента вступления в силу решения суда пересмотреть предельные тарифы на обработку твердых коммунальных отходов оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами АО "ЭкоСити" с календарной разбивкой, ссылаясь на несоответствие оспариваемого нормативного правового акта статье 3, пункту 8 статьи 12 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", постановлению Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 года N 484 "О ценообразовании в области обращения с твердыми коммунальными отходами" (далее также - Основы ценообразования), пунктам 11 и 14 раздела II Методических указаний по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных приказом Федеральной антимонопольной службы от 21 ноября 2016 года N 1638/16 (далее также - Методические указания).

По мнению административного истца, Управление при установлении тарифа на 2020 год в нарушение пункта 18 Основ ценообразования и пункта 14 Методических указаний, необоснованно определило расчетный объем и массу твердых коммунальных отходов не на основании данных о фактическом объеме и (или) массе твердых коммунальных отходов за последний отчетный год и данных о динамике образования твердых коммунальных отходов за последние три года, которые могло получить самостоятельно, а исходя из данных Территориальной схемы, и произвольно определило названные показатели на 2021-2022 годы.

Общество считает, что Управление при установлении тарифа вопреки предписаниям, содержащимся в пункте 11 Методических указаний, неправильно рассчитало доходы, полученные от продажи Обществом вторичных материальных ресурсов, и других ресурсов, полученных из отходов, определив их стоимость без учета данных, предоставленных АО "ЭкоСити"; необоснованно учло величину показателя эффективности объекта обработки твердых коммунальных отходов в размере 10 %; неверно определило размер транспортных расходов в сумме 6735800 руб, тогда как эти расходы были заявлены Обществом в фактически понесенном размере 971500 руб, что повлекло установление экономически необоснованного тарифа.

Административный истец указывает, что применение Приказа N 521-Т привело к возникновению у Общества убытков за период с 1 января по 30 апреля 2020 года в размере 11699680 руб.

В судебном заседании представители административного истца Парахин Ю.А, Трянзина Н.В. поддержали уточненные административные исковые требования.

Представитель административного ответчика Полянцева И.Г. возражала против удовлетворения заявленных административных исковых требований, ссылаясь на то, что оспариваемый нормативный правовой акт принят и введен в действие с соблюдением требований федерального законодательства, и не нарушает права административного истца.

Решением Орловского областного суда в удовлетворении административного иска отказано.

Не согласившись с указанным решением, административный истец подал апелляционную жалобу в которой указал, что применение действующего в отношении общества тарифа приведет к прекращению его деятельности, ввиду значительной ее убыточности.

Полагал, что судом неверно применены нормы материального права.

Отмечал, что суд сделал неправильный вывод о возможности определения объема ТКО из сведений территориальной схемы, а не по фактическому объему за 2019 год по состоянию на 16.12.2019.

Указывал, что орган регулирования тарифа мог получить сведения об объеме и массе образованных ТКО. Обращал внимание, что действующая территориальная схема предусматривает деление Орловской области на три зоны деятельности регионального оператора, в связи с чем у органа тарифного регулирования имелась возможность получить информацию муниципальных образований об объеме образованных в них ТКО за 2016-2018 год для расчета соответствующего тарифа от организаций осуществляющих транспортирование отходов либо от организаций осуществляющих размещение отходов, либо из отчетов N2-ТП, первичной и бухгалтерской документации лиц, осуществляющих деятельность в области обращения с ТКО.

Однако суд, по мнению подателя жалобы в нарушение пункта 14 Приказа ФАС России от 21.11.2016 поддержал позицию органа регулирования тарифа об отсутствии необходимости определения объема ТКО в связи с тем, что организация начала регулируемую деятельность только с 2019 года. Судом не дана оценка письма Управления Росприроднадзора по Орловской области, которым подтверждается факт размещения на полигоне в 2016 год 122 278, 526 тонн, за 2017 год 124 588, 270 тонн, что практически в два раза меньше, чем установлено территориальной схемой 225, 06 тыс.тонн.

Полагал, что судом было необоснованно отказано в удовлетворении ходатайства о привлечении к участию в деле специалиста Кузнецова М.Н, разъяснения которого могли разрешить вопрос о корректности использования данных Территориальной схемы об объеме ТКО.

Указывал на несоответствие вывода суда, о том, что обязанность по представлению данных об объеме ТКО лежит на организации, поскольку этот вывод противоречит п. 8 постановления Правительства Российской Федерации от 30.05.2016 N484. Ответчик в силу представленных ему полномочий имел возможность истребовать информацию о фактическом объеме, динамике образования ТКО за последние три года и установить их объективный размер.

Обращал внимание, что судом в нарушение пункта 11 раздела 2 приказа ФАС России N1638/16 немотивировано использование при расчетах массы обрабатываемых ТКО на 2021 год в размере 225, 06 тыс. тонн, с учетом того, что в Территориальной схеме данный параметр определен в размере 112 тыс. тонн, при том, что в деле отсутствуют доказательства, что в АО "Экосити" при наличии работы "данные изъяты" будут направляться ТКО в прежнем объеме.

По мнению административного истца суд пришел к ошибочным выводам об обоснованности установленного органом регулирования тарифа размера доходов полученных от продажи вторичных материальных ресурсов, поскольку должен учитываться не процент отбора вторсырья, а доходы от его продажи, что соответствует Основам ценообразования, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации N484 от 30 мая 2016 года, которыми не предусматривается проведение экспертизы в части доходов от продажи вторсырья.

Доводы суда о возможности корректировки долгосрочных тарифов необоснованы, поскольку корректировке подлежит лишь НВВ, а не объем и масса ТКО и доходы от продажи вторсырья.

Просит отменить состоявшееся по делу решение и удовлетворить заявленные требования.

На апелляционную жалобу административным ответчиком Управлением по тарифам и ценовой политике Орловской области и участвующим в деле прокурором принесены возражения.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав представленные дополнительные пояснения, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия не находит оснований для отмены постановленного по делу решения.

Государственное регулирование тарифов сфере обращения с отходами производства осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах производства и потребления), Основами ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами (далее - Основы ценообразования) и Правилами регулирования тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами (далее - Правила регулирования тарифов), утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 г. N 484, а также Методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными приказом Федеральной антимонопольной службы от 21 ноября 2016 г. N 1638/16 (далее - Методические указания N 1638/16).

Согласно пункту 1 статьи 24.8 Федерального от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах производства и потребления), к регулируемым видам деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами относится, в том числе захоронение твердых коммунальных отходов и обработка твердых коммунальных отходов.

Так, пунктом 4 статьи 24.8 Закона об отходах производства и потребления предусмотрено, что государственному регулированию подлежит предельный тариф на захоронение твердых коммунальных отходов и предельный тариф на обработку твердых коммунальных отходов.

Кроме того, пунктом 2 статьи 24.8 Закона об отходах производства и потребления установлено, что регулируемые виды деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами осуществляются по ценам, которые определены соглашением сторон, но не должны превышать предельные тарифы на осуществление регулируемых видов деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами, установленные органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными в области регулирования тарифов. Предельные тарифы на осуществление регулируемых видов деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами устанавливаются в отношении каждой организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами, и в отношении каждого осуществляемого вида деятельности с учетом территориальной схемы обращения с отходами.

Проанализировав положения федерального законодательства, а также Положение об Управлении по тарифам и ценовой политике Орловской области, утвержденного постановлением Правительства Орловской области от 22 декабря 2014 года N 408), суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом с соблюдением процедуры его принятия и порядка опубликования. По этим основаниям нормативный акт административным истцом не оспаривается.

Установив, что АО "ЭкоСити" является владельцем объекта обработки отходов: "Мусороперегрузочная станция с элементами сортировки ТБО и ПО, производительностью 200 тыс. тонн в год в городе Орле", введенного в эксплуатацию 12 января 2018 года, и осуществляет деятельность по обработке отходов IV класса опасности в соответствии с лицензией от 19 июля 2019 года, суд обоснованно пришел к выводу, что оспариваемый административным истцом приказ затрагивает его права и обязанности.

На основании заявления АО "ЭкоСити" от 11 октября 2019 года об установлении долгосрочных параметров регулирования тарифов и предельных тарифов на обработку твердых коммунальных отходов (с учетом корректировок от 27 ноября, 29 ноября и 16 декабря 2019 года) Управление установило Обществу с применением метода индексации предельные тарифы для показателей: "обработка твердых коммунальных отходов" (руб./ куб.м) и "обработка твердых коммунальных отходов" (руб./тн) с календарной разбивкой по полугодиям, на период с 1 января 2020 года по 31 декабря 2022 года.

Согласно пункту 18 Основ ценообразования тарифы устанавливаются на основании необходимой валовой выручки, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема и (или) массы твердых коммунальных отходов. Расчетный объем и (или) масса твердых коммунальных отходов определяются в соответствии с методическими указаниями на основании данных о фактическом объеме и (или) массе твердых коммунальных отходов за последний отчетный год и данных о динамике образования твердых коммунальных отходов за последние 3 года при наличии соответствующих подтверждающих документов, а в случае отсутствия подтверждающих документов - исходя из данных территориальной схемы или, при ее отсутствии, исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов.

Аналогичные положения предусмотрены пунктами 7, 14 Методических указаний.

В силу положений пункта 21 Основ ценообразования долгосрочные тарифы устанавливаются с применением метода индексации на основе долгосрочных параметров регулирования тарифов, которые не подлежат пересмотру в течение долгосрочного периода регулирования, за исключением предусмотренных данным пунктом случаев, в том числе в связи с присвоением организации, осуществляющей деятельность в области обращения с твердыми коммунальными отходами, статуса регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами.

Расчетный объем отходов согласно пункту 14 Методических указаний N 1638/16 на очередной период регулирования (каждый год в течение долгосрочного периода регулирования) определяется в соответствии с Приложениями 2, 3 к настоящим Методическим указаниям на основании данных о фактическом объеме и (или) массе твердых коммунальных отходов за последний отчетный год и данных о динамике образования твердых коммунальных отходов за последние 3 года при наличии соответствующих подтверждающих документов, а в случае отсутствия подтверждающих документов - исходя из данных территориальной схемы или, при ее отсутствии, исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов и заключенных регулируемой организацией договоров на оказание услуг.

В случае, если в соответствии с территориальной схемой происходит изменение зоны (территории), с которой твердые коммунальные отходы поступают на объект по обращению с отходами, либо происходит изменение количества и состава твердых коммунальных отходов, поступающих на объект, в том числе в связи с осуществлением обработки и обезвреживания отходов на иных объектах, такие изменения учитываются при определении объема и (или) массы твердых коммунальных отходов в соответствии с данными, представленными в территориальной схеме, и (или) расчетом регулируемой организации.

Проанализировав вышеприведенные положения законодательства, имеющего большую юридическую силу суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о возможности определения расчетного объема ТКО для административного истца по данным Территориальной схемы, поскольку данных о фактическом объеме и (или) массе твердых коммунальных отходов за последний отчетный год Общество не представило, и так как показатели, отраженные в статистической отчетности 2-ТП отходы в отношении предприятия ЗАО "ОПЭК", осуществлявшего другой вид деятельности - захоронение ТБО, не имели к отношения к регулируемой организации для которой определялся тариф на обработку ТКО. Кроме того, судебная коллегия учитывает, что на ЗАО "ОПЭК" поступали только ТБО из г. Орла, в то время как АО "ЭкоСити" поступают на обработку ТКО как из г. Орла, так и из 14 муниципальных образований Орловской области.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда, учитывая, что на территории Орловской области региональный кадастр отходов в соответствии со статьей 20 Закона N89-ФЗ не ведется.

Таким образом, органом тарифного регулирования обоснованно был принят объем ТКО по данным Территориальной схемы.

Довод апелляционной жалобы об обязанности органа тарифного регулирования собирать информацию об объемах ТКО в рамках межведомственного взаимодействия не основан на нормах законодательства регулирующего установление тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами.

При этом судебная коллегия учитывает, что вопреки доводов жалобы административный истец не лишен возможности проведения корректировки НВВ в порядке, предусмотренном пунктами 57, 58 Основ ценообразования при отклонении фактического объема (массы) принятых твердых коммунальных отходов от объема (массы), учтенного при установлении тарифов. Кроме того, ввод и вывод объектов, используемых для обработки, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов, и изменение утвержденной в установленном порядке инвестиционной программы регулируемой организации также является основанием для корректировки тарифа, в связи с чем доводы о некорректном определении объема ТКО на 2021 и 2022 год отклоняются судебной коллегией, поскольку на момент утверждения тарифов ООО "Экополис" не начало свою деятельность.

Доводы представителя административного истца об оспаривании в отдельном процессе Территориальной схемы, установившей необоснованные объемы ТКО не может служить основанием для отмены состоявшегося решения. При этом, судебная коллегия учитывает, что данное обстоятельство при вступлении решения в законную силу может служить основанием для пересмотра состоявшегося по делу решения по вновь открывшимся обстоятельствам.

Не ставит под сомнение законность принятого по делу решения суда и довод апелляционной жалобы о незаконности уменьшения НВВ на сумму дохода, полученного от реализации вторичных материалов, так как исключение таких доходов из состава НВВ предусмотрено пунктом 12 Основ ценообразования и пунктом 11 Методических указаний.

В экспертном заключении Управлением проанализированы представленные предложения в части экономической обоснованности расходов, корректности определения материальных ресурсов, Производственная программа, утвержденная для Общества приказом Управления от 29 ноября 2019 года, в которой показатель доли твердых коммунальных отходов, направляемых на утилизацию, в массе таких отходов, принятых на обработку на 2019-2020 годы, определен как 10 %, что не противоречит данным Территориальной схемы, предусматривающим процент отбора вторичных материальных ресурсов Обществом на 2020 год до 12%.

Управлением в соответствии с представленными регулируемой организацией обосновывающими документами о фактически реализованном вторичном сырье за неполный 2019 год текущего периода регулирования, сведениями о расходах, связанных с доставкой вторичных материальных ресурсов до заводов-переработчиков, по данной статье приняты доходы от продажи вторичного сырья, которое будет отобрано и реализовано в период регулирования, с учетом принятого для расчета предельного тарифа объема обработки твердых коммунальных отходов, а также расходы, связанные с доставкой вторсырья до заводов-переработчиков. Соответствующие расчеты доходов АО "ЭкоСити" от продажи вторичных материальных ресурсов исходя из данных, представленных Обществом, приведены в таблице N экспертного заключения и подтверждены показаниями допрошенного судом первой инстанции свидетеля ФИО10

Доводы апелляционной жалобы по существу были предметом обсуждения суда первой инстанции, им дана надлежащая оценка, они не опровергают выводы суда, положенные в основу решения, и не могут служить основанием для отмены решения и удовлетворения апелляционной жалобы.

Доводы жалобы о необоснованном отказе суда первой инстанции в вызове и допросе в качестве специалиста ФИО9 не могут повлечь отмену состоявшего судебного акта, поскольку в силу статьи 50 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд вправе привлечь к участию в деле специалиста для получения консультаций, пояснений и оказания иной технической помощи при исследовании доказательств, однако с учетом положений статьи 49 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации специалист не вправе проводить специальные исследования, в отличие от эксперта. Более того, согласно ст. 169 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации консультация специалиста не относится к доказательствам по административному делу.

Нарушений норм процессуального права, которые привели к принятию неправильного решения, судом первой инстанции не допущено. Основания для отмены решения суда отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Орловского областного суда от 8 июля 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ООО "Экосити" - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий:

Судьи: