Апелляционное определение Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 октября 2020 г. по делу N 66а-5110/2020

Первый апелляционный суд общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи судебной коллегии по административным делам Корпачевой Е.С, при секретаре Никишовой О.И, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-3878/2020 по административному исковому заявлению Морева Андрея Зиновьевича, Русаковой Елены Леонидовны, Рейнхиммеля Юрия Александровича, Бобринского Николая Алексеевича, Стовбура Леонида Николаевича, Радько Сергея Александровича, Тимонова Михаила Леонидовича, Васильева Алексея Алексеевича, Шендеровича Дениса Игоревича, Обухова Алексея Владимировича, Шайдуровой Татьяны Анатольевны о признании недействующими части 1.1 статьи 16.6 Закона города Москвы от 21 ноября 2007 года N45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях", подпункта 2 пункта 4 статьи 2 Закона города Москвы от 1 апреля 2020 года N6 "О внесении изменений в статьи 2 и 8 Закона города Москвы от 10 декабря 2003 года N77 "Об общественных пунктах охраны порядка в городе Москве" и Закон города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях"

по частным жалобам Радько Сергея Александровича, Морева Андрея Зиновьевича, Русаковой Елены Леонидовны, Бобринского Николая Алексеевича, Васильева Алексея Алексеевича, Шендеровича Дениса Игоревича, Обухова Алексея Владимировича, Рейнхиммеля Юрия Александровича, Шайдуровой Татьяны Анатольевны, Стовбура Леонида Николаевича на определение Московского городского суда от 18 августа 2020 года, которым производство по делу прекращено, установил:

подпунктом 2 пункта 4 статьи 2 Закона города Москвы от 1 апреля 2020 года N 6 "О внесении изменений в статьи 2 и 8 Закона города Москвы от 10 декабря 2003 года N 77 "Об общественных пунктах охраны порядка в городе Москве" и Закон города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" (далее также - Кодекс города Москвы об административных правонарушениях) в Кодекс города Москвы об административных правонарушениях внесены статья 3.18.1 и часть 1.1 статьи 16.6.

Часть 1.1 статьи 16.6 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях изложена следующим образом: "дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 3.18.1 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях, в случае фиксации этих административных правонарушений посредством технологий электронного мониторинга местоположения гражданина в определенной геолокации с использованием системы городского видеонаблюдения, технических устройств и программного обеспечения, рассматриваются в порядке, установленном частью 3 статьи 28.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".

Административные истцы обратились в Московский городской суд с административными исковыми заявлениями о признании недействующими подпункта 2 пункта 4 статьи 2 Закона города Москвы от 1 апреля 2020 года N 6 "О внесении изменений в статьи 2 и 8 Закона города Москвы от 10 декабря 2003 года N 77 "Об общественных пунктах охраны порядка в городе Москве" и Закон города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" и части 1.1 статьи 16.6 Закона города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях".

В обоснование заявленных требований указали, что оспариваемые положения нормативных правовых актов противоречат федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, в частности Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральному закону "О персональных данных", Федеральному закону от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации".

Административные истцы Морев А.З, Русакова Е.Л, Рейнхиммель Ю.А, Бобринский Н.А, Стовбур Л.Н, Радько С.А, Васильев А.А, Шендерович Д.И, Обухов А.В. свои обращения в Московский городской суд с такими требованиями связывали с тем, что являются жителями города Москвы, в связи с чем могут являться субъектами данных правоотношений, поскольку оспариваемые ими нормы могут быть к ним применены и это создает угрозу нарушения их прав.

Административные истцы Шайдурова Т.А, Тимонов М.Л. указывали на то, что являются субъектами возникших правоотношений, поскольку были привлечены к административной ответственности в виде административного штрафа на основании постановлений начальника управления административной практики МАДИ по части 1.1 статьи 16.6 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях, которая противоречит федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, что нарушило их права.

Определением Московского городского суда от 18 августа 2020 года производство по административному делу N 3а-3878/2020 прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В частных жалобах, поданных Радько С.А, Моревым А.З, Русаковой Е.Л, Бобринским Н.А, Васильевым А.А, Шендеровичем Д.И, Обуховым А.В, Рейнхиммелем Ю.А, Шайдуровой Т.А, Стовбуром Л.Н. в Первый апелляционный суд общей юрисдикции, ставится вопрос об отмене состоявшегося по административному иску судебного определения ввиду его незаконности и необоснованности.

Относительно доводов частных жалоб участвовавшим в деле прокурором, Московской городской Думой, Мэром Москвы, Департаментом информационных технологий города Москвы представлены возражения об их необоснованности и законности судебного определения.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились -административные истцы Морев А.З, Русакова Е.Л, Тимонов М.Л, Шендерович Д.И, Обухов А.В, Шайдурова Т.А, представитель Московской городской Думы, о месте и времени судебного заседания извещены в установленном законом порядке, ходатайство об отложении разбирательства дела не представили.

В соответствии со статьями 150, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд считает возможным рассмотреть частные жалобы в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы частных жалоб и возражения на них, выслушав объяснения относительно доводов частных жалоб административных истцов Рейнхиммеля Ю.А, Бобринского Н.А, действующего в своих интересах, а также представляя интересы административных истцов Морева А.З, Русаковой Е.Л, Рейнхиммеля Ю.А. по доверенностям, Стовбур Л.Н, Радько С.А, Васильева А.А, представителя Шендеровича Д.И. и Обухова А.В. по доверенностям Исакова В.М, представителя Обухова А.В. по доверенности Борисовой А.С, представителя Шайдуровой Т.А. по доверенности Шайдурова С.А, возражения представителя Мэра Москвы по доверенности Косимовой О.В, представителя Департамента информационных технологий города Москвы Андрияновой Н.И. по доводам частных жалоб, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Бобылевой О.А, полагавшей, что определение суда не подлежит отмене, суд приходит к следующему.

Конституция Российской Федерации, исходя из того, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 18), гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод (часть 1 статьи 46), в том числе посредством обжалования в суде решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (часть 2 статьи 46). Приведенным конституционным положениям корреспондируют международно-правовые гарантии права на справедливое судебное разбирательство, предусмотренные Международным пактом о гражданских и политических правах (пункт 1 статьи 14) и Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (пункт 1 статьи 6), возлагающие на государство обязанность обеспечения каждому доступа к суду в случае спора о его гражданских правах и обязанностях.

Федеральный законодатель, реализуя предоставленные ему Конституцией Российской Федерации (статья 71, пункт "в"; статья 72, пункт "к" части 1; статья 76, часть 2) полномочия, гарантировал гражданам возможность защищать свои права путем оспаривания не только решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, но и нормативных правовых актов (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 1783-О).

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Пунктами 4, 5 части 2 статьи 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что в административном исковом заявлении об оспаривании нормативного правового акта должны быть указаны сведения о применении оспариваемого нормативного правового акта к административному истцу или о том, что административный истец является субъектом отношений, регулируемых этим актом; какие права, свободы и законные интересы лица, обратившегося в суд, нарушены, а при подаче такого заявления организациями и лицами, указанными в частях 2, 3 и 4 статьи 208 настоящего Кодекса, какие права, свободы и законные интересы иных лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, нарушены, или о том, что существует реальная угроза их нарушения.

Следовательно, действующий процессуальный закон наделяет правом оспаривания нормативного правового акта две категории административных истцов:

лиц, в отношении которых применен этот акт;

лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, либо возникла реальная угроза их нарушения.

Из разъяснений, содержащихся в абзаце первом пункта 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее также - постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 50), следует, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таким образом, применение правовой нормы в отношении конкретного лица является частным случаем вовлечения этого лица в регулируемые этой нормой правоотношения.

Как следует из разъяснений, содержащихся в пункте 25 этого же постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 50, при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.

Как следует из материалов административного дела, Законом города Москвы от 1 апреля 2020 года N 6 "О внесении изменений в статьи 2 и 8 Закона города Москвы от 10 декабря 2003 года N 77 "Об общественных пунктах охраны порядка в городе Москве" и Закон города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" (далее также - Кодекс города Москвы об административных правонарушениях) в Кодекс города Москвы об административных правонарушениях внесены статья 3.18.1 и часть 1.1 статьи 16.6.

Текст Закона города Москвы от 1 апреля 2020 года N 6 опубликован в журнале "Вестник Мэра и Правительства Москвы" N 19 от 7 апреля 2020 года.

Часть 1.1 статьи 16.6 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях изложена следующим образом: "дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 3.18.1 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях, в случае фиксации этих административных правонарушений посредством технологий электронного мониторинга местоположения гражданина в определенной геолокации с использованием системы городского видеонаблюдения, технических устройств и программного обеспечения, рассматриваются в порядке, установленном частью 3 статьи 28.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".

Прекращая производство по административному делу, суд первой инстанции исходил из отсутствия доказательств, подтверждающих применение к административным истцам оспариваемых норм, устанавливающих на региональном уроне санкцию в сфере административных правонарушений, а также подтверждающих, что данные нормы затрагивают права и законные интересы истцов.

Из административных исковых заявлений Морева А.З, Русаковой Е.Л, Рейнхиммеля Ю.А, Бобринского Н.А, Стовбура Л.Н, Радько С.А, Васильева А.А, Шендеровича Д.И, Обухова А.В. следует, что в обоснование административного иска административными истцами положены доводы о возможном нарушении (угрозе нарушения) их прав и законных интересов как жителей города Москвы, пользующихся в том числе транспортными средствами.

Административными истцами Рейнхиммелем Ю.А. и Стовбуром Л.Н. также указано о получении на мобильные номера своих телефонов смс с рекомендацией установить приложение, позволяющее фиксировать их геолокацию.

С учетом приведенных сведений административными истцами сделан вывод об отнесении себя к субъектам правоотношений, урегулированных оспариваемой региональной правовой нормой.

Вместе с тем, как верно указано судом первой инстанции, в материалы административного дела не представлено доказательств, подтверждающих применение оспариваемых правовых норм к административным истцам: Мореву А.З, Русаковой Е.Л, Рейнхиммелю Ю.А, Бобринскому Н.А, Стовбуру Л.Н, Радько С.А, Васильеву А.А, Шендеровичу Д.И, Обухову А.В, а равно безусловного наличия нарушения или реальной угрозы нарушения их прав, свобод и законных интересов.

В то же время пунктом 2 части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что по таким административным делам административный истец, прокурор, органы, организации и граждане, обратившиеся в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, не обязаны доказывать незаконность оспариваемых ими нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия), но должны подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом, актом, содержащим разъяснения законодательства и обладающим нормативными свойствами, решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо возникла реальная угроза их нарушения.

Представление доказательств, подтверждающих наличие у Морева А.З, Русаковой Е.Л, Рейнхиммеля Ю.А, Бобринского Н.А, Стовбура Л.Н, Радько С.А, Васильева А.А, Шендеровича Д.И, Обухова А.В. регистрации по месту жительства на территории города Москвы, не доказывает применения к ним оспариваемых норм.

Ссылка истцов Рейнхиммеля Ю.А, Стовбура Л.Н. о поступлении на номера их мобильных телефонов смс с рекомендацией установить приложение, позволяющее отслеживать их геолокацию, как и истца Шендеровича Д.И. о привлечении к административной ответственности по части 1.1 статьи 16.6 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях его матери, также не подтверждает применение оспариваемых норм в отношении административных истцов.

Фактов наличия нарушений или угрозы нарушений прав, свобод и законных интересов административных истцов: Морева А.З, Русаковой Е.Л, Рейнхиммеля Ю.А, Бобринского Н.А, Стовбура Л.Н, Радько С.А, Васильева А.А, Шендеровича Д.И, Обухова А.В. не установлено.

Проверка судом законности отдельного положения регионального нормативного правового акта вне связи с защитой каких-либо субъективных прав гражданина, то есть в порядке абстрактного нормоконтроля, в данном случае не могла быть осуществлена.

Участниками административно деликтных отношений, возникающих по вопросу привлечения лица к административной ответственности за нарушение требований региональных нормативных правовых актов, принятых в целях профилактики и устранения последствий распространения коронавирусной инфекции, административные истцы Морева А.З, Русаковой Е.Л, Рейнхиммеля Ю.А, Бобринского Н.А, Стовбура Л.Н, Радько С.А, Васильева А.А, Шендеровича Д.И, Обухова А.В. не являются.

Участники таких правоотношений указаны в главе 25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, следовательно, они приобретают такой статус не ранее возбуждения дела об административном правонарушении.

С учетом изложенного, в настоящее время истцы - Морев А.З, Русакова Е.Л, Рейнхиммель Ю.А, Бобринский Н.А, Стовбур Л.Н, Радько С.А, Васильев А.А, Шендерович Д.И, Обухов А.В. не являются участниками данных правоотношений и не вправе ставить вопрос о признании оспариваемых норм не действующими.

Вместе с тем из материалов административного дела следует, что административные истцы Шайдурова Т.А. и Тимонов М.А. привлечены к административной ответственности по части 1.1 статьи 16.6 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях на основании постановлений начальника управления административной практики МАДИ, в связи с чем вывод суда первой инстанции о том, что указанные лица не являются участниками возникших правоотношений, суд апелляционной инстанции находит ошибочным.

Указание суда первой инстанции об отсутствии у Шайдуровой Т.А. и Тимонова М.А. права на обращение в суд с заявленными требованиями ввиду отмены постановлений о привлечении их к административной ответственности решениями вышестоящего должностного лица являются ошибочными.

Исходя из взаимосвязанных положений части 1 статьи 214, пункта 1 части 1 и части 3 статьи 194, пункта 3 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в случае если из административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта не следует, что этими актом нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца, однако такое заявление принято к производству суда, суд прекращает производство по административному делу.

При таких обстоятельствах у суда первой инстанции имелись правовые основания для прекращения производства по административному делу в отношении административных истцов Морева А.З, Русаковой Е.Л, Рейнхиммеля Ю.А, Бобринского Н.А, Стовбура Л.Н, Радько С.А, Васильева А.А, Шендеровича Д.И, Обухова А.В. по приведенному в обжалуемом определении основанию.

Вместе с тем правовые основания для прекращения производства по административному делу в отношении Шайдуровой Т.А. и Тимонова М.А. у суда первой инстанции отсутствовали.

Суд апелляционной инстанции, рассматривая дело в пределах доводов, изложенных в частных жалобах, исходя из положений части 1 статьи 308, части 1 статьи 315 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, учитывая наличие частной жалобы лишь со стороны административного истца Шайдуровой Т.А. и отсутствия частной жалобы со стороны административного истца Тимонова М.А, считает необходимым определение Московского городского суда от 18 августа 2020 года в части прекращения производства по делу в отношении Шайдуровой Т.А. отменить, направить административное дело в указанной части для рассмотрения по существу в суд первой инстанции.

Доводы частных жалоб административных истцов Морева А.З, Русаковой Е.Л, Рейнхиммеля Ю.А, Бобринского Н.А, Стовбура Л.Н, Радько С.А, Васильева А.А, Шендеровича Д.И, Обухова А.В, что оспариваемая статья не соответствует нормам, имеющим большую юридическую силу, принята с превышением полномочий регионального законодателя, не влекут отмену судебного определения, поскольку сводятся к оспариванию нормативного правового акта по существу (соответствие материальным нормам).

Иные доводы частных жалоб правильность выводов суда первой инстанции не опровергают, о наличии безусловных оснований для отмены определения не свидетельствуют.

Ошибочное толкование административными истцами Моревым А.З, Русаковой Е.Л, Рейнхиммелем Ю.А, Бобринским Н.А, Стовбуром Л.Н, Радько С.А, Васильевым А.А, Шендеровичем Д.И, Обуховым А.В. процессуальных положений, правильно примененных судом первой инстанции, не умаляет правильность судебного определения.

При таких обстоятельствах, обжалуемое определение в отношении административных истцов Морева А.З, Русаковой Е.Л, Рейнхиммеля Ю.А, Бобринского Н.А, Стовбура Л.Н, Радько С.А, Васильева А.А, Шендеровича Д.И, Обухова А.В. не подлежит отмене по доводам частных жалоб.

В соответствии с частью 1 статьи 200 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации частное определение выносится при выявлении случаев нарушения законности. Поскольку действия представителей административного ответчика по предоставлению доказательств по настоящему административному делу при его рассмотрении в суде первой инстанции на предмет их соответствия действующему законодательству не проверялись, то

правовых оснований для вынесения частного определения в адрес административного ответчика - Мэра Москвы и направления материалов в органы предварительного следствия для проведения проверки по факту совершения преступления, предусмотренного статьей 286 Уголовного кодекса Российской Федерации, не имеется.

Вместе с тем, административные истцы не лишены права на самостоятельное обращение в органы предварительного следствия с таким заявлением в порядке, предусмотренном действующим Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 315, 316 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

определил:

определение Московского городского суда от 18 августа 2020 года в части прекращения производства по административному делу N 3а-3878/2020 в отношении Шайдуровой Татьяны Анатольевны отменить, административное дело в этой части направить в Московский городской суд для рассмотрения по существу.

В остальной части определение Московского городского суда от 18 августа 2020 года оставить без изменения, частные жалобы Радько Сергея Александровича, Морева Андрея Зиновьевича, Русаковой Елены Леонидовны, Бобринского Николая Алексеевича, Васильева Алексея Алексеевича, Шендеровича Дениса Игоревича, Обухова Алексея Владимировича, Рейнхиммеля Юрия Александровича, Стовбура Леонида Николаевича - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий подпись Е.С. Корпачева

Копия верна

Судья