Апелляционное определение Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 октября 2020 г. по делу N 66а-5122/2020

Первый апелляционный суд общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи судебной коллегии по административным делам Корпачевой Е.С, при секретаре Никишовой О.И, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3А-4180/2020 по административному исковому заявлению Совета депутатов муниципального округа Якиманка о признании недействующим пункта 2 Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N 12 - УМ "О введении режима повышенной готовности" в редакции Указа Мэра города Москвы от 8 июня 2020 года N 69 -УМ в части запрета проведения на территории города Москвы публичных мероприятий

по частной жалобе Совета депутатов муниципального округа Якиманка на определение Московского городского суда от 23 июля 2020 года, которым производство по административному делу прекращено, установил:

5 марта 2020 года издан Указ Мэра Москвы N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности" (далее также - Указ N 12-УМ), который опубликован на официальном портале Мэра и Правительства Москвы http://www.mos.ru 5 марта 2020 года и в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы" N 14 от 10 марта 2020 года.

Указом Мэра Москвы от 8 июня 2020 года N 69-УМ "О внесении изменений в Указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N 12-УМ" (далее также - Указ N 69-УМ) пункт 2 Указа N 12-УМ изложен в новой редакции, а именно - "запретить проведение на территории города Москвы спортивных, зрелищных, публичных и иных массовых мероприятий".

Указ N 69-УМ размещен на официальном портале Мэра и Правительства Москвы http://www.mos.ru 8 июня 2020 года, опубликован 16 июня 2020 года в журнале "Вестник Мэра и Правительства Москвы" N 33.

Совет депутатов муниципального округа Якиманка обратился в Московский городской суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 2 Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N 12-УМ в редакции Указа N 69-УМ в части запрета проведения на территории города Москвы публичных мероприятий.

Свои требования мотивировал тем, что Указ N 69-УМ принят с нарушением подпунктов "в", "д", "е" пункта 1, пунктов 4 и 5 статьи 1, подпунктов 1 и 2 статьи 3, пункта 3 статьи 22, пункта 3 статьи 22.1, пунктов 2-5 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также части 1, пункта 1 части 2, пункта 1 части 3 статьи 4, части 1 статьи 13, статей 16 и 17 Закона города Москвы от 8 июля 2009 года N 25 "О правовых актах города Москвы", противоречит Федеральному закону N 54-ФЗ от 19 июня 2004 года "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", имеющему большую юридическую силу.

Определением Московского городского суда от 23 июля 2020 года производство по административному делу N 3А-4180/2020 прекращено в связи с тем, что оспариваемым нормативным правовым актом права административного истца, на момент подачи административного искового заявления и его рассмотрения судом, не нарушаются.

В частной жалобе, поданной Советом депутатов муниципального округа Якиманка в Первый апелляционный суд общей юрисдикции, ставится вопрос об отмене состоявшегося по административному иску судебного определения ввиду его незаконности и необоснованности.

Относительно доводов частной жалобы участвовавшим в деле прокурором, Мэром Москвы и Правительством Москвы представлены возражения об их необоснованности и законности судебного определения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы частной жалобы и возражения на нее, выслушав объяснения по доводам частной жалобы представителя Совета депутатов муниципального округа Якиманка по доверенности Марутенкова М.А, возражения представителя Мэра Москвы и Правительства Москвы по доверенностям Гоголя С.А. относительно доводов частной жалобы, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Бобылевой О.А, полагавшей, что определение суда первой инстанции не подлежит отмене, суд приходит к следующему.

Федеральный законодатель в статье 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрел перечень лиц, которым предоставлено право на предъявление административного иска о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части, к которым в том числе отнесены лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы (часть 1).

Часть 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусматривает возможность обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в том числе органу местного самоуправления, считающему, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, поскольку нарушает его компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан в установленных законодательством случаях.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" указал, что нарушением компетенции, в частности, следует считать издание нормативного правового акта, регулирующего полностью или в части отношения, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации подлежат регулированию нормативным правовым актом, издаваемым административным истцом. В административном иске должно быть указано, в чем конкретно состоит нарушение оспариваемым нормативным правовым актом или его частью компетенции соответствующего должностного лица или органа (пункт 7).

В названном постановлении также обращено внимание на то, что в силу статьи 133 Конституции Российской Федерации одной из гарантий местного самоуправления является право на судебную защиту. В связи с этим органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в суды общей юрисдикции с административными исками об оспаривании нормативных правовых актов, а также актов, обладающих нормативными свойствами, не только по основаниям нарушения их компетенции, но и по основаниям нарушения оспариваемым правовым актом других прав местного самоуправления.

В соответствии с требованиями пункта 1 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд наряду с прочим должен выяснять, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца.

Судом первой инстанции установлено и из материалов административного дела следует, что 5 марта 2020 года издан Указ Мэра Москвы N 12-УМ, который опубликован на официальном портале Мэра и Правительства Москвы http://www.mos.ru 5 марта 2020 года и в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы" N 14 от 10 марта 2020 года.

Указом Мэра Москвы от 8 июня 2020 года N 69-УМ пункт 2 Указа N 12-УМ изложен в новой редакции, а именно - "запретить проведение на территории города Москвы спортивных, зрелищных, публичных и иных массовых мероприятий".

Указ N 69-УМ размещен на официальном портале Мэра и Правительства Москвы http://www.mos.ru 8 июня 2020 года, опубликован 16 июня 2020 года в журнале "Вестник Мэра и Правительства Москвы" N 33.

В силу пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в редакции от 7 июня 2017 года под публичным мероприятием понимается открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, в том числе с использованием транспортных средств. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики.

Вопросы местного значения муниципального образования приведены в статье 8 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 года N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" (далее также - Закон N 56).

В статье 8.1 названного Закона N 56 закреплены полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

В силу статьи 6 Устава муниципального округа Якиманка в исключительной компетенции Совета депутатов находится:

1) принятие Устава муниципального округа (далее - Устав) и внесение в Устав изменений и дополнений;

2) рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, утверждение отчета об исполнении местного бюджета;

3) принятие планов и программ развития муниципального округа, утверждение отчетов об их исполнении;

4) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

5) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

6) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

7) осуществление права законодательной инициативы в Московской городской Думе в порядке, установленном законом города Москвы;

8) принятие решения о проведении местного референдума;

9) принятие решения об участии муниципального округа в организациях межмуниципального сотрудничества;

10) образование постоянных комиссий Совета депутатов;

11) внесение в уполномоченные органы исполнительной власти города Москвы, Комиссию по монументальному искусству предложений по вопросам местного значения в соответствии с пунктом 2 статьи 3 настоящего Устава;

12) согласование предложений по вопросам местного значения, установленных подпунктом 18 пункта 2 статьи 3 настоящего Устава;

13) внесение предложений в соответствии с подпунктом 22 пункта 2 статьи 3 настоящего Устава;

14) установление порядка реализации правотворческой инициативы граждан;

15) принятие решения об удалении главы муниципального округа в отставку в случаях и порядке, установленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

16) заслушивание ежегодных отчетов главы муниципального округа о результатах его деятельности, деятельности аппарата Совета депутатов, в том числе о решении вопросов, поставленных Советом депутатов;

17) принятие решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

18) Некоммерческие организации муниципальных образований осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, федеральным законом о некоммерческих организациях, иными федеральными законами.

2. К полномочиям Совета депутатов по решению вопросов местного значения относится:

1) установление местных праздников и иных зрелищных мероприятий, развитие местных традиций и обрядов;

2) учреждение знаков отличия (почетных знаков, грамот, дипломов) муниципального округа, как формы признания заслуг и морального поощрения лиц и организаций за деятельность во благо жителей и установление порядка их присвоения, награждения;

3) участие в проведении публичных слушаний по вопросам градостроительства;

4) участие в организации работы общественных пунктов охраны порядка и их советов;

5) принятие решения о дополнительном профессиональном образовании главы муниципального округа за счет средств местного бюджета;

6) иные полномочия, установленные настоящим Уставом.

3. Совет депутатов осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами и законами города Москвы.

Из административного искового заявления Совета депутатов муниципального округа Якиманка следует, что в обоснование административного иска положены доводы о нарушении пунктом 2 Указа Мэра Москвы N 12-УМ в редакции Указа N 69-УМ прав жителей района Якиманка города Москвы, а также его избирателей собираться мирно, без оружия, проводить собрания и митинги, демонстрации, шествия и пикетирования в любых допустимых формах.

Вместе с тем, как верно указано судом первой инстанции, административным истцом не представлено доказательств, подтверждающих, что на дату подачи административного иска или в период его рассмотрения нарушены права муниципального органа, в том числе, на непосредственное осуществление населением и участие населения в осуществлении местного самоуправления.

Так, административным истцом ни суду первой, ни суду апелляционной инстанции не представлено сведений о наличии в спорный период запланированных публичных мероприятий либо публичных мероприятий, обязательность проведения которых предусмотрена действующим законодательством, которые не были проведены ввиду действия пункта 2 Указа N 12-УМ в редакции Указа N 69-УМ.

Пунктом 2 части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что по таким административным делам административный истец, прокурор, органы, организации и граждане, обратившиеся в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, не обязаны доказывать незаконность оспариваемых ими нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия), но обязаны подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом, актом, содержащим разъяснения законодательства и обладающим нормативными свойствами, решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо возникла реальная угроза их нарушения.

Предоставление Решений Совета депутатов муниципального округа Якиманка N 17 от 20 февраля 2020 года "О проекте решения Совета депутатов муниципального округа Якиманка "О внесении изменений в Устав муниципального округа Якиманка", N 30 от 19 марта 2020 года "Об утверждении графика приема населения депутатами Совета депутатов муниципального округа Якиманка на 2 квартал 2020 года" не доказывает наличие нарушений прав административного истца.

В свою очередь, проверка судом законности отдельного положения регионального нормативного правового акта вне связи с защитой каких-либо субъективных прав, то есть в порядке абстрактного нормоконтроля, в данном случае не могла быть осуществлена.

Исходя из взаимосвязанных положений части 1 статьи 214, пункта 1 части 1 и части 3 статьи 194, пункта 3 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае, если из административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта не следует, что этими актом нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца, однако такое заявление принято к производству суда, суд прекращает производство по административному делу.

При таких обстоятельствах, у суда первой инстанции имелись правовые основания для прекращения производства по административному делу по приведенному в обжалуемом определении основанию.

Доводы частной жалобы, что оспариваемый пункт 2 Указа Мэра Москвы N 12-УМ в редакции Указа Мэра Москвы N 69-УМ не соответствует нормам, имеющим большую юридическую силу, не влекут отмену судебного определения, поскольку сводятся к оспариванию нормативного правового акта по существу (соответствие материальным нормам).

Иные доводы частной жалобы правильность выводов суда первой инстанции не опровергают, о наличии безусловных оснований для отмены определения не свидетельствуют.

Ошибочное толкование административным истцом процессуальных положений, правильно примененных судом первой инстанции, не умаляет правильность судебного определения.

При таких обстоятельствах обжалуемое определение в отношении не подлежит отмене по доводам частной жалобы.

Руководствуясь статьями 315, 316 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

определил:

определение Московского городского суда от 23 июля 2020 года оставить без изменения, частную жалобу Совета депутатов муниципального округа Якиманка - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий подпись Е.С. Корпачева

Копия верна

Судья