Апелляционное определение Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 октября 2020 г. по делу N 66а-5449/2020

Первый апелляционный суд общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Овсянкиной Н.В, при секретаре Кузьминой К.М, рассмотрев в открытом судебном заседании частную жалобу представителя административного ответчика Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы на определение Московского городского суда от 25 августа 2020 года, которым прекращено производство по административному делу N 3а-3895/2020 по административному исковому заявлению ООО Специализированный застройщик "ТИРОН" о признании недействующим Распоряжения Москомархитектуры N1303 от 24.12.2019 "О картах градостроительного зонирования, являющихся приложением к правилам землепользования и застройки города Москвы, на которых отображаются границы зон с особыми условиями использования территории, границы территорий объектов культурного наследия" в части ориентировочных санитарно-защитных зон, Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Овсянкиной Н.В, объяснения представителя административного ответчика Савина А.С, поддержавшего доводы частной жалобы, представителя административного истца Яушева В.Д, возражавшего против ее удовлетворения, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего определение суда подлежащим оставлению без изменения, Первый апелляционный суд общей юрисдикции, установил:

ООО Специализированный застройщик "ТИРОН" обратилось в Московский городской суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня принятия Распоряжения Москомархитектуры N1303 от 24.12.2019 "О картах градостроительного зонирования, являющихся приложением к правилам землепользования и застройки города Москвы, на которых отображаются границы зон с особыми условиями использования территории, границы территорий объектов культурного наследия" в части установления данным нормативным правовым актом семи санитарно-защитных зон.

В обоснование административного иска административный истец, указал, что является правообладателем трех земельных участков, расположенных в "адрес". На данные земельные участки им получены Градостроительные планы, в которых указано, что земельные участки полностью расположены в границах ориентировочных санитарно-защитных зон, что не позволяет их использовать под жилую застройку в соответствии с видами разрешенного использования, в частности для строительства микрорайона "данные изъяты" предусмотренного планом застройщика.

Административный истец, обосновав свою позицию положениями статей 1, 3, 32, 63 Градостроительного Кодекса Российской Федерации (далее- ГрК РФ) и статьи 12 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", просил суд признать недействующим распоряжение Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы от 24 декабря 2019 года N1303 "О картах градостроительного зонирования, являющихся приложением к правилам землепользования и застройки города Москвы, на которых отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия" в части распространения санитарно-защитных зон (далее -СЗЗ):

1.СЗЗ от объекта по производству бетона "данные изъяты", расположенного на земельном участке с кадастровым номером N;

2.СЗЗ от объекта по эксплуатация асфальтобетонного завода "данные изъяты", расположенного на земельном участке с кадастровым номером N; N;

3.СЗЗ от объекта Бетонный завод "данные изъяты"", расположенного на земельном участке с кадастровым номером N;

4.СЗЗ для ведения КФХ от участков "данные изъяты" 50м;

5.СЗЗ для ведения КФХ от участка N;

6.СЗЗ об объекта Производственно-складская база "данные изъяты"" расположенного на земельном участке с кадастровым номером N; N

7.СЗЗ для ведения КФХ от участка N указанных на листе N Карты градостроительного зонирования "Границ санитарно-защитных зон. Новомосковский административный округ города Москвы" территориальной части Правил землепользования и застройки города Москвы на земельные участки принадлежащие административному истцу.

Определением Московского городского суда от 25 августа 2020 года производство по настоящему делу прекращено по основанию, предусмотренному пунктом 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Комитету по архитектуре и градостроительству города Москвы отказано в удовлетворении заявления о передаче административного дела по подсудности для рассмотрения в Арбитражный суд города Москвы.

Не согласившись с определением суда, представителем административного ответчика Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы подана частная жалоба, в которой он просит судебный акт отменить, как принятый с нарушением норм процессуального права, поскольку оспариваемое административным истцом распоряжение не обладает признаками нормативного правового акта, им не устанавливаются какие-либо правовые нормы, а лишь отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий, установленные СинПин.

По мнению административного ответчика, Московский городской суд не провел должный анализ содержания оспариваемого распоряжения, не учел, что оно принято во исполнение СанПин, носит информационный характер, поскольку правовой режим территории определен СанПин и неправомерно отказал в удовлетворении ходатайства о передаче дела по подсудности в Арбитражный суд города Москвы.

Просил отменить состоявшееся по делу определение и вынести новое, которым разрешить вопрос по существу.

В возражениях на частную жалобу административный истец просит оставить определение без изменения.

Исходя из положений частей 2 и 2.1 статьи 315 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, рассмотрение частной жалобы на определение суда первой инстанции, в частности о прекращении производства по административному делу, в апелляционном порядке осуществляется судьей единолично, по правилам, установленным главой 34 названного Кодекса.

Выслушав участников процесса, заключение прокурора, изучив изложенные в частной жалобе доводы, исследовав материалы административного дела, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Право на судебную защиту является основным и неотчуждаемым правом человека, гарантируемым Конституцией Российской Федерации (статьи 17, 19 и 46).

Согласно пункту 1 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном данным Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.

По общему правилу, установленному Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, нормативный правовой акт может быть оспорен заинтересованным лицом только в случае, если на момент обращения в суд он нарушает или может нарушить либо иным образом затронуть права, свободы и законные интересы заявителя (пункт 3 части 1 статьи 128, статья 208, пункты 4 и 5 части 2 статьи 209 названного кодекса).

В силу части 1 статьи 210 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судья отказывает в принятии административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим в случае, если на момент подачи административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим оспариваемый нормативный правовой акт или его положения прекратили свое действие.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 27 октября 2015 года N 2473-О и в постановлении от 11 апреля 2000 года N 6-П, проверка судом общей юрисдикции в порядке абстрактного нормоконтроля законности нормативных правовых актов, утративших силу к моменту обращения заинтересованного лица в суд, и признание их недействующими недопустима вне связи с защитой каких-либо субъективных прав заявителя.

Согласно пункту 1 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд, в частности, выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление.

В силу части 2 статьи 194, пункта 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд вправе прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

Как указано в разъяснениях, приведенных в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", производство по делу подлежит прекращению, если оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.

Прекращая производство по делу, суд первой инстанции, руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 128, пунктом 1 части 1 и части 3 статьи 194, частью 1 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, исходил из того, что оспариваемое Распоряжение не применялось к административному истцу, права, свободы и законные интересы административного истца не затрагивает в связи с признанием его утратившим силу распоряжением Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы от 16 июня 2020 года N853.

Суд апелляционной инстанции с такими выводами соглашается, полагая их обоснованными.

Градостроительное зонирование, согласно пункту 6 статьи 1 ГрК РФ - это разделение территорий городов на зоны в целях установления для каждой из них соответствующих градостроительных регламентов. К документам градостроительного зонирования относятся правила землепользования и застройки - документ, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

В правила землепользования и застройки наряду с правовыми нормами включаются также карта градостроительного зонирования, на которой отображаются границы территориальных зон, и градостроительные регламенты - нормативные ограничения градостроительной деятельности, вводимые в зависимости от целей использования земельных участков (жилые, торговые, промышленные и т.д.), их размеров, высоты и объема объектов капитального строительства, плотности застройки (глава 4 ГрК РФ).

Таким образом, карты градостроительного зонирования, утвержденные распоряжением Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы от 24 декабря 2019 года N1303, являются фактически составной частью- приложением к Правилам землепользования и застройки города Москвы, на что прямо указано в самом распоряжении.

Как указано в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 28 марта 2017 года N 10-П "По делу о проверке конституционности части 4.1 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 23 Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в связи с запросом Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" Правила землепользования и застройки, включая карты градостроительного зонирования и градостроительные регламенты, по своей правовой природе и содержанию в большей мере относятся к нормативным актам исполнительно-распорядительного характера.

Конституционный Суд Российской Федерации указал, что утверждение правил землепользования и застройки является важным фактором, определяющим возможность и условия привлечения инвестиций в капитальные вложения для ведения на конкретных городских территориях строительной и другой экономической деятельности. С учетом природы городов федерального значения как центров социально-экономического и культурного развития федеральные органы государственной власти особо заинтересованы в том, чтобы в данных субъектах Российской Федерации для этого были созданы все условия.

Вместе с тем, при введении статьей 23 Федерального закона от 14 октября 2014 года N 307-ФЗ нового правового регулирования порядка утверждения правил землепользования и застройки в городах федерального значения федеральный законодатель, принимая во внимание указанные конституционно значимые цели, влияющие на градостроительную деятельность на территории данных субъектов Российской Федерации, не мог не учитывать в том числе опыт их собственного правового регулирования в сфере градостроительной деятельности. В связи с этим возложение на высшие исполнительные органы государственной власти городов федерального значения полномочий по утверждению правил землепользования и застройки, включая карты градостроительного зонирования и градостроительные регламенты, которые по своей правовой природе и содержанию в большей мере относятся к нормативным актам исполнительно-распорядительного характера, не может рассматриваться как нарушающее принцип разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации и как несоразмерное вторжение федерального законодателя в их компетенцию - при том, однако, условии, что высшие законодательные (представительные) органы государственной власти городов федерального значения правомочны оказывать регулирующее воздействие на само содержание правил землепользования и застройки посредством издания собственных нормативных актов.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что оспариваемое административным истцом распоряжение Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы от 24 декабря 2019 года N1303 подпадает под признаки, характеризующие нормативный правовой акт, и обоснованно отказал в удовлетворении ходатайства о передаче дела по подсудности в Арбитражный суд города Москвы.

Не может быть принят во внимание довод представителя административного ответчика о том, что форма оспариваемого акта сама по себе с необходимостью свидетельствует о его ненормативном характере.

Из содержания пункта 10 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" следует, что наименование нормативного правового акта (за исключением акта, принятого в форме закона) не является определяющим фактором при решении вопроса о соответствии его законодательству, имеющему большую юридическую силу, а следовательно, сама по себе форма принятия акта, без анализа его содержания не может предопределять нормативный характер акта.

Исходя из положений статей 208, 213 и 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предметом судебного рассмотрения может быть нормативный правовой акт, который хотя на время его оспаривания и является недействующим, но влечет нарушение прав, свобод и законных интересов лиц, в отношении которых был применен этот акт, а также лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.

Судом установлено, что на основании оспариваемого акта каких либо распорядительных решений в отношении административного истца не принималось, данное обстоятельство не отрицалось административным ответчиком в судебном заседании.

Нормативный правовой акт, действие которого прекращено, сам по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей не является и каких-либо нарушений охраняемых законом прав, свобод и интересов граждан и юридических лиц повлечь не может, следовательно, такой акт не может быть предметом судебной проверки.

Таким образом, обжалуемое определение вынесено судом в соответствии с требованиями закона, оснований для его отмены по доводам частной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 315, 316 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд, определил:

определение Московского городского суда от 25 августа 2020 года оставить без изменения, частную жалобу представителя административного ответчика Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его вынесения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев во Второй кассационный суд общей юрисдикции в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Московский городской суд.

Судья Н.В. Овсянкина