Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 18 ноября 2020 г. по делу N 66а-1150/2020

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Солдатовой С.В, судей Колпаковой А.В, Котченко Д.В, при ведении протокола помощником судьи Учадзе Л.В, рассмотрела в открытом судебном заседании дело N 91OS0000-01-2020-000010-17 по административному исковому заявлению Сейтаблаева Ибрагима о признании недействующими в части решения 50 сессии Симферопольского городского совета Республики Крым 1 созыва от 25 августа 2016 г. N 888 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым", решения 42 сессии Симферопольского городского совета Республики Крым 1 созыва от 28 апреля 2016 г. N 733 "Об утверждении временных Правил землепользования и застройки территории муниципального образования городской округ Симферополь (город Симферополь) Республики Крым" по апелляционной жалобе представителя административного истца Сейтаблаева Ибрагима - Люмановой Ларисы Александровны на решение Верховного Суда Республики Крым от 9 июля 2020 г, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Солдатовой С.В, объяснения представителя административного истца Люмановой Л.А, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителя заинтересованного лица администрации города Симферополя Республики Крым Клеева И.С, возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение старшего прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Калиниченко А.В, полагавшего, что решение суда не подлежит отмене, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением 42 сессии Симферопольского городского совета Республики Крым 1 созыва от 28 апреля 2016 г. N 733 утверждены Временные Правила землепользования и застройки территории муниципального образования городской округ Симферополь (город Симферополь) Республики Крым (далее - Временные Правила и землепользования и застройки).

Решением 50 сессии Симферопольского городского совета Республики Крым 1 созыва от 25 августа 2016 г. N 888 утвержден Генеральный план муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым" (далее - Генеральный план).

Сейтаблаев И, являясь собственником объекта незавершённого строительства (здание операторской АЗС), площадью 29, 6 кв.м, расположенного на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты", находящегося по адресу: "адрес", площадью 2600 кв.м, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: объекты придорожного сервиса, находящегося в муниципальной собственности, обратился в Верховный Суд Республики Крым с административным исковым заявлением, с учетом уточнения его требований, о признании недействующими, с момента принятия решения суда, решения 50 сессии Симферопольского городского совета Республики Крым 1 созыва от 25 августа 2016 г..N 888 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым" в части отнесения земельного участка к трем функциональным зонам: "Зона озеленений территории общего пользования", "Дорога обычного типа местного значения", "Дорога обычного типа федерального значения", решения 42 сессии Симферопольского городского совета Республики Крым 1 созыва от 28 апреля 2016 г..N 733 "Об утверждении временных Правил землепользования и застройки территории муниципального образования городской округ Симферополь (город Симферополь) Республики Крым" в части установления в границах земельного участка трех территориальных зон: Зоны "О-1" - зона делового общественного и коммерческого назначения, объектов культуры, включающей в себя участки города, предназначенные для размещения объектов торговли, административных учреждений, общественного питания, предпринимательской деятельности, делового и финансового назначения, объектов культуры, Зоны "ИТ-1" - предназначенной для размещения и функционирования сооружений и коммуникаций автомобильного, трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов и территорий, необходимых для их технического обслуживания и охраны, Зоны "ИТ-2" - зоны

территории общего пользования в границах коридоров красных линий, которые включают в себя участки территории города, предназначенные для размещения улично-дорожной сети, автомобильного транспорта, сопутствующих инженерных сетей пешеходных тротуаров, зеленых насаждений улично-дорожной сети, за исключением внутриквартальных проездов, установления санитарно-защитных зон и санитарных разрывов таких объектов, установления полос отвода автомобильных дорог, объектов дорожного сервиса и дорожного хозяйства, при условии соответствия законодательства о безопасности движения, объектов благоустройства, а также для размещения автомобильных парков, скверов, бульваров, газонов.

Заявленные требования обосновал нарушением оспариваемыми положениями Генерального плана своих прав на использование земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использования, сославшись также на несоответствие оспариваемых положений Временных Правил землепользования и застройки положениям Генерального плана.

Решением Верховного Суда Республики Крым от 9 июля 2020 г. в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Не согласившись с решением суда, представитель административного истца Люманова Л.А. подала апелляционную жалобу, в которой, ссылаясь на доводы, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении, просит его отменить.

Участвовавшим в деле прокурором на апелляционную жалобу поданы письменные возражения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции административный истец и представители иных лиц, участвующих в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, что подтверждается материалами административного дела, участия не принимали, ходатайств об отложении судебного разбирательства - не заявляли.

На основании части 2 статьи 306, части 1 статьи 307, части 2 статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия приходит к выводу о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения на нее, заслушав объяснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора, судебная коллегия не находит оснований для отмены обжалуемого решения суда, исходя из следующего.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (статья 3 ГрК РФ).

В силу части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 ГрК РФ, статей 7 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение представительным органом местного самоуправления городского округа генеральных планов городского округа и правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения.

Руководствуясь положениями статей 3, 4, 5.1, 8, 9, 23, 24, 31, 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктом 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", положениями Закона Республики Крым от 5 июня 2014 г. N 15-ЗРК "Об установлении границ муниципальных образований и статусе муниципальных образований в республике Крым", Устава муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым, утверждённого решением Симферопольского городского Совета Республики Крым от 13 ноября 2014 N 61, решения 6 сессии Симферопольского городского Совета Республики Крым 1 созыва от 28 ноября 2014 г. N 84 "О публичных слушаниях в муниципальном образовании городской округ Симферополь Республики Крым", оценив представленные письменные доказательства, пришел к выводу, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом местного самоуправления при соблюдении требований к форме, виду, в соответствии с установленной процедурой, при наличии кворума, в надлежащем порядке доведены до всеобщего сведения. Каких-либо существенных нарушений порядка принятия оспариваемых нормативных правовых актов, влекущих их признание недействующими, судом не установлено.

Судебная коллегия, проанализировав представленные суду доказательства соблюдения предусмотренных законом порядка их принятия и обнародования, находит приведенный вывод суда первой инстанции правильным.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции, руководствуясь градостроительным законодательством, регламентирующим градостроительное планирование, функциональное и территориальное зонирование городского округа, не установилоснований для вывода об удовлетворении требований административного истца.

Судебная коллегия пришла к выводу о законности и обоснованности обжалуемого решения суда первой инстанции по следующим основаниям.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципе обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ). Генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Функциональными зонами являются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно статье 23 ГрК РФ генеральный план, в частности, содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3).

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает: сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны); характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (часть 4 статьи 23 ГрК РФ).

На карте планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа и карте функциональных зон поселения или городского округа соответственно отображаются планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: автомобильные дороги местного значения; иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ), а также - с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках (пункты 4 и 5 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Вместе с тем названные нормы необходимо применять в совокупности и системном единстве с иными положениями градостроительного законодательства.

Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

Генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения.

Исходя из положений статьи 34 ГрК РФ, при установлении правилами землепользования и застройки территориальных зон учитывается не только фактически существующее землепользование, но и иные факторы, указанные в данной статье.

В соответствии с частью 12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. Правовой режим земельных участков, как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, определяется градостроительным регламентом территориальной зоны (часть 1 статьи 36 ГрК РФ), который утверждается в составе правил землепользования и застройки муниципального образования (пункт 3 части 2 статьи 30 ГрК РФ).

Таким образом, само по себе отнесение земельного участка к нескольким функциональным зонам не может повлечь нарушение прав и законных интересов административного истца, если такое территориальное планирование не приведет к установлению в отношении земельного участка в нарушение положений статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и части 4 статьи 30 ГрК РФ нескольких территориальных зон.

Оценивая позицию административного истца и доводы, изложенные в апелляционной жалобе, судебная коллегия исходит из следующего.

Судом установлено и следует из материалов дела, что Сейтаблаев И. на основании договора купли-продажи от 27 апреля 2018 г. с 11 мая 2018 г. является собственником объекта незавершенного строительства (степень готовности 64%) с кадастровым номером N "данные изъяты", площадь застройки 29, 6 кв.м, с проектируемым назначением АГЗП - автомобильный газозаправочный пункт, расположенного по адресу: "адрес", что подтверждается копиями выписки из Единого государственного реестра недвижимости, кадастровой выписки, договора купли-продажи (т.2 л.д. 191-198).

Принадлежащий административному истцу объект недвижимости расположен на земельном участке, с кадастровым номером "данные изъяты", дата присвоения кадастрового номера 25 июля 2008 г, площадью 2600 кв.м, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: объекты придорожного сервиса, сведения об объекте имеют статус "актуальные, ранее учтенные", что подтверждается копиями кадастровой выписки, выпиской из Единого государственного кадастра недвижимости (т. 1 л.д. 38-41, 44-45).

Согласно Выписке из реестра муниципального имущества муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым от 11 апреля 2019 г. земельный участок находится в муниципальной собственности (т. 1 л.д. 31).

Как усматривается из материалов административного дела, согласно положениям Генерального плана, земельный участок в большей мере находится в границах функциональной зоны "зона озелененных территорий общего пользования", частично находится в границах функциональной зоны "дорога обычного типа федерального значения", частично находится в границах функциональной зоны "дорога обычного типа местного значения".

Постановлением администрации города Симферополя Республики Крым от 28 февраля 2019 г. N 1250 Сейтаблаеву И. предварительно согласовано предоставление указанного земельного участка (т.1 л.д. 37).

21 октября 2019 г. Сейтаблаев И. обратился в администрацию города Симферополь с заявлением о предоставлении земельного участка в аренду на основании подпункта 10 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно сообщению муниципального казенного учреждения Департамент развития муниципальной собственности от 13 ноября 2019 г. Сейтаблаеву И. возвращено заявление о предоставлении земельного участка, со ссылкой на отсутствие обоснования, подтверждающего соответствие земельного участка, площадью 2600 кв.м, размерам, необходимым для использования здания, площадью застройки 29, 6 кв.м, и на расположение, в силу положений Временных правил землепользования и застройки, испрашиваемого земельного участка частично в границах трех территориальных зонах: "делового, общественного и коммерческого назначения, объектов культуры" (О-1), "зоны инженерно-транспортной инфраструктуры" (ИТ-1), "зоны территорий общего пользования в границах коридоров красных линий (объектов автомобильного транспорта)" (ИТ-2).

В соответствии с решением 4 сессии Симферопольского городского совета Республики Крым 2 созыва от 25 октября 2019 г. N 25, внесшим изменения в градостроительные регламенты территориальных зон Временных Правил землепользования и застройки территории муниципального образования городской округ Симферополь (город Симферополь) Республики Крым и Приложение N 3 к решению (том 1.2 Временных Правил землепользования и застройки территории муниципального образования городской округ Симферополь (город Симферополь) Республики Крым), не оспаривавшимся по настоящему делу, для территориальной зоны ИТ - 1 предусмотрено размещение объектов придорожного сервиса (код 4.9.1) (т.3 л.д. 102).

Отказ в предоставлении земельного участка в аренду обжалован административным истцом в Арбитражный суд Республики Крым (дело N А83-1459/2020).

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Республики Крым от 8 октября 2020 г, указанный отказ признан незаконным.

Согласно названному решению, при разрешении спора суд также исходил из того, что значительная часть испрашиваемого земельного участка находится в границах территориальной зоны "инженерно-транспортной инфраструктуры" (ИТ-1), которая соответствует целевому использованию земельного участка, приняв во внимание, что заявителем в ходе рассмотрения дела была предоставлена схема возможного расположения испрашиваемого земельного участка в одной территориальной зоне ИТ-1, в двух вариантах, как с сохранением первоначальной площади, так и без, с исключением соответствующих частей земельного участка, которые отнесены к территориальным зонам ИТ-2, О-1.

Такая же схема предоставлена стороной административного истца в настоящем деле суду апелляционной инстанции.

Этим же решением Арбитражного суда Республики Крым на МКУ Департамент развития муниципальной собственности администрации города Симферополя, администрацию города Симферополя возложена обязанность преобразовать земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты", площадью 2600 кв.м, расположенный по адресу: "адрес", в существующих границах территориальной зоны "инженерно-транспортная инфраструктура" (ИТ-1) без сохранения первоначальной площади 2600 кв.м, исключив из нее площади земельного участка, расположенные в границах территориальных зон "деловое, общественное и коммерческое назначение, объектов культуры" (О-1), "территория общего пользования в границах коридоров красных линий объектов автомобильного транспорта (ИТ-2).

На администрацию города Симферополя возложена обязанность принять решение о предоставлении преобразованного земельного участка из земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", площадью 2600 кв.м, расположенного по адресу: "адрес", в аренду.

Из анализа фактических обстоятельств настоящего административного дела, указывающих, в том числе на хронологию утверждения оспариваемых нормативных правовых актов, не следует, что именно оспариваемое территориальное планирование, регламентированное Генеральным планом, привело, в силу установления соответствующих территориальных зон, к лишению административного истца права на получение в пользование земельного участка, необходимого для эксплуатации принадлежащего ему объекта недвижимости, в соответствии с видом его разрешенного использования.

Кроме того, при фактических данных, само по себе, приведение Временных правил землепользования и застройки к формальному соответствию с положениями Генерального плана, в силу которых основная часть земельного участка отнесена к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования", не будет служить основой для защиты прав и законных интересов административного истца как участника градостроительных правоотношений.

Решение суда первой инстанции отвечает требованиям Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в нем дан подробный анализ обжалуемых нормативных положений, дана оценка доводам административного иска. Процессуальных нарушений, которые бы влекли отмену решения суда, не установлено.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Крым от 9 июля 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвёртый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Председательствующий

Судьи