Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 17 ноября 2020 г. по делу N 66а-1209/2020

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Гылкэ Д.И, судей Печуриной Ю.А. и Сиротиной Е.С.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Козловской Л.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-824/2020 (УИД N 23OS0000-01-2020-000402-56) по апелляционной жалобе Совета муниципального образования Туапсинский район на решение Краснодарского краевого суда от 3 июля 2020 г. об удовлетворении административного искового заявления Айрияна Владимира Эдуардовича о признании недействующими отдельных положений решения Совета муниципального образования Туапсинский район от 31 января 2014 г. N 67 "Об утверждении генерального плана Тенгинского сельского поселения Туапсинского района Краснодарского края" и решения Совета муниципального образования Туапсинский район от 27 июня 2014 г. N 128 "Об утверждении правил землепользования и застройки Тенгинского сельского поселения Туапсинского района".

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Сиротиной Е.С, заключение прокурора Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н, полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Решением Совета муниципального образования Туапсинский район от 31 января 2014 г. N 67 утвержден генеральный план Тенгинского сельского поселения Туапсинского района Краснодарского края (далее - Генеральный план).

Решением Совета муниципального образования Туапсинский район от 27 июня 2014 г. N 128 утверждены правила землепользования и застройки Тенгинского сельского поселения Туапсинского района (далее - Правила землепользования и застройки).

Айриян В.Э. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими Генерального плана и Правил землепользования и застройки в части включения в зону затопления (подтопления) принадлежащего ему на праве собственности земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес".

В обоснование заявленных требований административный истец, ссылаясь на несоответствие оспариваемых актов части 4 статьи 67.1 Водного кодекса Российской Федерации, указывает на нарушение своих прав, поскольку администрацией муниципального образования Туапсинский район ему отказано в получении разрешения на строительство объекта капитального строительства в связи нахождением земельного участка в границах зоны затопления.

Решением Краснодарского краевого суда от 3 июля 2020 г. административное исковое заявление удовлетворено - Генеральный план и Правила землепользования и застройки признаны недействующими со дня принятия в части включения в зону затопления (подтопления) земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес".

В апелляционной жалобе Совет муниципального образования Туапсинский район, ссылаясь на нарушение норм материального права, указывает на применение к спорным правоотношениям статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" и полагает, что зоны с особыми условиями использования территорий, отображенные в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки поселений муниципального образования Туапсинский район, до 1 января 2025 г. считаются установленными.

Административным истцом и прокурором представлены письменные возражения относительно доводов апелляционной жалобы.

Прокурор Екимцов А.В. полагал решение суда не подлежащим отмене или изменению.

Иные участвующие в рассмотрении административного дела лица в судебное заседание апелляционной инстанции не явились, будучи извещены о рассмотрении дела своевременно и надлежащим образом.

В соответствии с положениями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, выслушав заключение прокурора, изучив доводы апелляционной жалобы, возражений, судебная коллегия не находит оснований для отмены судебного акта и признает решение суда постановленным в соответствии с нормами материального и процессуального права.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

В силу части 1 статьи 8 ГрК РФ, пункта 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относятся в том числе: подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений; утверждение правил землепользования и застройки поселений; утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных названным кодексом.

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ.

Правила землепользования и застройки относятся к документам градостроительного зонирования, разрабатываются в целях создания условий для планировки территорий муниципальных образований и включают в себя карту градостроительного зонирования, на которой отображаются границы территориальных зон, и градостроительные регламенты, предусматривающие нормативные ограничения градостроительной деятельности в зависимости от целей использования земельных участков, их размеров, а также предельных параметров разрешенного строительства, высоты и объема объектов капитального строительства, плотности застройки (глава 4 ГрК РФ).

В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 3 Закона Краснодарского края от 2 июля 2004 г. N 745-КЗ "Об установлении границ муниципального образования Туапсинский район, наделении его статусом муниципального района, образовании в его составе муниципальных образований - городских и сельских поселений - и установлении их границ" муниципальное образование Тенгинские сельское поселение Туапсинского района Краснодарского края является муниципальным образованием со статусом сельского поселения.

Пунктом 4 статьи 15 Закона N 131-ФЗ предусмотрено, что органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 20 части 1 статьи 14 Закона N 131-ФЗ решением Совета муниципального образования Туапсинский район от 27 декабря 2013 г. N 58 "О принятии к осуществлению части полномочий органов местного самоуправления Туапсинского, Новомихайловского, Джубгского городских поселений Туапсинского района, Небугского, Георгиевского, Тенгинского, Октябрьского, Шаумянского, Шепсинского, Вельяминовского сельских поселений Туапсинского района" администрации муниципального образования Туапсинский район переданы отдельные полномочия указанных сельских поселений, в том числе в части утверждения генеральных планов поселений.

Суд первой инстанции сделал правомерный вывод о том, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты компетентным органом в пределах полномочий, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку введения его в действие.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 1 ГрК РФ градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий; территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, т.е. планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план поселения (пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ), правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Как следует из статей 1, 30, 31, 32 ГрК РФ правила землепользования и застройки, так же как и документы территориального планирования, разрабатываются в целях обеспечения при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечения охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений, сохранения объектов культурного наследия.

Согласно части 6 и пункту 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в виде карт, которые отображают зоны с особыми условиями использования территорий.

В соответствии с частью 5 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются среди прочего границы зон с особыми условиями использования территорий.

Зонами с особыми условиями использования территорий являются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 1 ГрК РФ).

В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации, к числу которого относится и законодательство о санитарном благополучии населения (часть 3 статьи 4 ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 16 статьи 1 Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ (в редакции, действовавшей на дату возникновения спорных отношений) негативное воздействие вод - затопление, подтопление, разрушение берегов водных объектов, заболачивание и другое негативное воздействие на определенные территории и объекты.

В целях предотвращения негативного воздействия вод (затопления, подтопления, разрушения берегов водных объектов, заболачивания) и ликвидации его последствий проводятся специальные защитные мероприятия в соответствии с настоящим Кодексом и другими федеральными законами (часть 1 статьи 67.1 ВК РФ).

Границы зон затопления, подтопления определяются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти с участием заинтересованных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть 4 статьи 67.1 ВК РФ).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 г. N 360 "Об определении границ зон затопления, подтопления" (в редакции, действовавшей на дату возникновения спорных отношений) утверждены Правила определения границ зон затопления, подтопления (далее - Правила).

Пунктом 3 Правил предусмотрено, что границы зон затопления, подтопления определяются Федеральным агентством водных ресурсов на основании предложений органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, подготовленных совместно с органами местного самоуправления, об определении границ зон затопления, подтопления и карты (плана) объекта землеустройства, составленной в соответствии с требованиями Федерального закона "О землеустройстве".

Определение границ зон затопления, подтопления оформляется путем проставления отметки об утверждении карты (плана), которая заверяется печатью и подписью уполномоченного должностного лица Федерального агентства водных ресурсов (пункт 16 Правил).

Зоны затопления, подтопления считаются определенными с даты внесения в государственный кадастр недвижимости сведений об их границах (пункт 5 Правил).

Границы зон затопления, подтопления отображаются в документах территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности (пункт 18 Правил).

Сведения о границах зон с особыми условиями использования территорий включаются в единый государственный реестр недвижимости (пункт 3 части 2 статьи 7 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").

Из материалов дела следует, что в соответствии со схемами функциональных зон, границ поселения и административно-территориальных границ населенных пунктов, ограничений использования территорий Генерального плана земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес", находится в границах зоны затопления 1 % паводком.

Согласно карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки данный земельный участок отнесен к зоне затопления 1 % паводком.

На указанный земельный участок распространен запрет на строительство объектов капитального строительства без обеспечения инженерной защиты таких объектов от затопления, подтопления, предусмотренный частью 6 статьи 67.1 ВК РФ, в связи с чем уведомлением управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования Туапсинский район от 23 марта 2020 г. N 590/03.2 административному истцу отказано в выдаче разрешения на строительство гостиничного комплекса в связи с несоответствием вида разрешенного использования земельного участка и недопустимостью строительства капитальных зданий, строений, сооружений на данном земельном участке по причине его нахождения в зоне затопления.

Вместе с тем, сведения о границе зон затопления паводком 1% обеспеченности, распространяющиеся на земельный участок с кадастровым номером N, в ЕГРН отсутствуют. Граница зоны затопления паводком 1% обеспеченности территории Тенгинского сельского поселения Туапсинского района Краснодарского края в ЕГРН отсутствуют.

Согласно сведениям Кубанского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов зоны затопления и подтопления на территории Тенгинского сельского поселения Туапсинского района Краснодарского края в установленном порядке не определены и не установлены.

Департаментом по архитектуре и градостроительству Краснодарского края представлена суду информация о том, что предложения об определении границ зон затопления населенных пунктов Туапсинского района согласованы с Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Федеральным агентством по недропользованию. После согласования с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии предложения об определении границ зон затопления будут направлены в Федеральное агентство водных ресурсов.

Доводы апелляционной жалобы о том, что зоны с особыми условиями использования территорий, отображенные в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки поселений муниципального образования Туапсинский район, до 1 января 2025 г. считаются установленными, ошибочны и не могут быть приняты во внимание, поскольку отражению в оспариваемых нормативных правовых актах подлежат только те зоны, которые утверждены в установленном законом порядке.

До 1 января 2025 г. зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до 1 января 2022 г. одним из следующих способов: решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения; согласованием уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории в соответствии с законодательством, действовавшим на день данного согласования, в случае, если порядок установления зоны был предусмотрен указанным законодательством; нормативным правовым актом, предусматривающим установление зон с особыми условиями использования территорий в границах, установленных указанным актом, без принятия решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении таких зон либо согласования уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории; решением суда (часть 8 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 342-ФЗ).

В случаях, если это предусмотрено законодательством, действовавшим на день установления зоны с особыми условиями использования территории, указанной в части 8 настоящей статьи, такая зона считается установленной при условии, что установлено или утверждено описание местоположения границ такой зоны в текстовой и (или) графической форме или границы такой зоны обозначены на местности (часть 9 статьи 26 Закон N 342-ФЗ).

Ссылка административного ответчика на постановление администрации муниципального образования Туапсинский район от 15 июня 2014 г. N 1630 не свидетельствует о том, что данное постановление является решением органа местного самоуправления, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения, предусматривающим, что границы зон затопления, подтопления определяются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти с участием заинтересованных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть 4 статьи 67.1 ВК РФ).

Постановление администрации муниципального образования Туапсинский район от 15 июня 2014 г. N 1630 принято в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, постановлением Правительства Российской Федерации от 4 сентября 2003 г. N 547 "О подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций", распоряжением администрации муниципального образования Туапсинский район от 14 июня 2014 г. N 47-р "О введении режима функционирования Туапсинского районного звена ТП РСЧС Краснодарского края "Чрезвычайная ситуация" и не содержит описания местоположения границ зоны затопления в текстовой и (или) графической форме или обозначенных на местности границ такой зоны.

Судебная коллегия полагает, что оспариваемые акты противоречат действующему законодательству и не отвечают общеправовому критерию формальной определенности, допускают неоднозначное толкование содержания, носят неопределенный характер.

Исходя из совокупности вышеуказанных правовых норм, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции об обоснованности заявленных административным истцом требований и о наличии предусмотренных законом оснований для признания недействующими оспариваемых положений нормативных правовых актов.

Доводы апелляционной жалобы не свидетельствуют о наличии правовых оснований для отмены или изменения обжалуемого решения. Оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Судебный акт принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об относимости и допустимости, проверенными и оценёнными судом полно и всесторонне по правилам статьи 84 КАС РФ, решение содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Нарушений процессуальных прав лиц, участвующих в деле, при рассмотрении дела не допущено, решение суда следует признать законным и обоснованным.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 307, 308, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 3 июля 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета муниципального образования Туапсинский район - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председательствующий

Судьи