Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 17 ноября 2020 г. по делу N 66а-1219/2020

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Гылкэ Д.И, судей Сиротиной Е.С, Рассказовой Г.В.

при ведении протокола помощником судьи Кирилловым Н.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-21/2020 (УИД 92OS0000-01-2020-000002-16) по административному исковому заявлению Арефьевой Лины Викторовны о признании не действующими отдельных положений подпункта а) пункта 3 статьи 1 Закона города Севастополя от 11 июня 2019 г. N 512-ЗС "О внесении изменений в Закон города Севастополя от 25 июля 2014 г. N 46-ЗС "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории города Севастополя"

по апелляционным жалобам Законодательного Собрания города Севастополя, Правительства Севастополя, Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя, Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя и апелляционному представлению заместителя прокурора города Севастополя на решение Севастопольского городского суда от 20 июля 2020 г, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Гылкэ Д.И, объяснения представителя Законодательного Собрания города Севастополя Чирковой О.Н, представителя Правительства Севастополя Цукановой Д.О, представителя Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя Сучу Я.С, поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения представителя административного истца Столярова А.С, заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н, поддержавшего апелляционное представление и полагавшего решение суда подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Законодательным Собранием города Севастополя 22 июля 2014 г. принят Закон N 46-ЗС "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории города Севастополя" (далее - Закон N 46-ЗС), устанавливающий особенности регулирования имущественных, земельных отношений, а также отношений в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории города Севастополя.

Частью 1 статьи 3.1 названного закона определены дополнительные, наряду с установленными статьей 49 Земельного кодекса Российской Федерации, основания для изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, связанные со строительством, реконструкцией ряда объектов.

Подпунктом а) пункта 3 статьи 1 Закона города Севастополя от 11 июня 2019 года N 512-ЗС (далее - Закон N 512-ЗС) внесены изменения в статью 3.1 Закона N 46-ЗС, а именно: часть 1 названной статьи дополнена подпунктом 3 следующего содержания: "объекты культуры, спорта и территорий общего пользования".

Арефьева Л.В. обратилась в Севастопольский городской суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать не действующим с момента принятия подпункт а) пункта 3 статьи 1 Закона N 512-ЗС, которым часть 1 статьи 3.1 дополнена пунктом 3 следующего содержания: "3) объектов культуры, спорта и территорий общего пользования", ссылаясь на его противоречие пункту 1 статьи 279 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 49 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и нарушение ее прав и законных интересов как собственника земельного участка, поскольку оспариваемая правовая норма, позволяющая осуществлять изъятие земель, принадлежащих гражданам на праве частной собственности, по основанию создания объектов культуры, спорта и территорий общего пользования, принята субъектом Российской Федерации с превышением предоставленной компетенции. Кроме того, по мнению административного истца, оспариваемая норма принята с нарушением установленной процедуры, в том числе в отсутствие предусмотренного законом обязательного согласования законопроекта с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере.

Решением Севастопольского городского суда от 20 июля 2020 г. административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционных жалобах представители Законодательного Собрания города Севастополя, Правительства Севастополя, Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя, Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя и в апелляционном представлении заместитель прокурора города Севастополя просят отменить решение суда, как незаконное и необоснованное, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Выражают несогласие с выводом суда о том, что оспариваемая норма закона не была согласована с Министерством экономического развития Российской Федерации как с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в сфере земельных отношений.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе Законодательного Собрания города Севастополя доводов представителем административного истца Столяровым А.С. поданы возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения административного дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии с положениями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционных жалоб и представления, возражений, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

Статьей 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) установлено, что деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципом самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий.

В соответствии с пунктом 7 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусмотренные пунктом 2 данной статьи, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами.

18 марта 2014 г. подписан и 21 марта 2014 г. ратифицирован Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов, с даты подписания которого Республика Крым считается принятой в Российскую Федерацию (статья 1).

Правовые положения, связанные с принятием Республики Крым в состав Российской Федерации, закреплены в Федеральном конституционном законе от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" (далее - Закон N 6-ФКЗ).

Федеральный законодатель, установив переходный период, в течение которого урегулируются вопросы интеграции новых субъектов Российской Федерации в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, в систему органов государственной власти Российской Федерации, со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов и до 1 января 2015 г. (статья 6 Закона N 6-ФКЗ), одновременно в статье 12.1 названного выше закона предусмотрел, что особенности регулирования, в том числе имущественных и земельных отношений, а также отношений в сфере кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя до 1 января 2023 г. могут быть установлены нормативными правовыми актами Республики Крым и нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере (часть 1 в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта).

Реализуя указанные законоположения, 22 июля 2014 г. Законодательное собрание города Севастополя, являясь постоянно действующим высшим законодательным органом государственной власти города Севастополя (часть 1 статьи 13 Устава города Севастополя от 14 апреля 2014 г. N 1-ЗС (принят Законодательным Собранием города Севастополя 11 апреля 2014 г. (далее - Устав города Севастополя), часть 1 статьи 1, часть 1 статьи 9 Закона города Севастополя от 10 июля 2014 г. N 35-ЗС "О Законодательном Собрании города Севастополя) приняло Закон N 46-ЗС, с последующими изменениями и дополнениями, установив особенности регулирования имущественных и земельных отношений на территории города Севастополя.

Законом города Севастополя от 15 марта 2016 г. N 234-ЗС в названный закон введена статья 3.1, в части 1 которой определены дополнительные, наряду с основаниями, установленными статьей 49 ЗК РФ, основания для изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, связанные со строительством, реконструкцией ряда объектов.

Оспариваемым подпунктом а) пункта 3 статьи 1 Закона N 512-ЗС внесены изменения в статью 3.1 Закона N 46-ЗС, установленный региональным законодателем перечень оснований изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, связанных со строительством, реконструкцией ряда объектов, дополнен объектами культуры, спорта и территориями общего пользования.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции правильно констатировал, что Закон N 512-ЗС принят уполномоченным органом в надлежащей форме, вместе с тем пришел к выводу о том, что порядок принятия нормативного правового акта в оспариваемой части был нарушен, что явилось основанием для удовлетворения административного иска.

Судебная коллегия с указанным выводом суда согласиться не может.

Судом установлено и следует из материалов административного дела, что 12 марта 2019 г. (зарегистрирован под N 03-19/640) на рассмотрение Законодательного Собрания города Севастополя внесен Правительством Севастополя проект закона города Севастополя "О внесении изменений в закон города Севастополя "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории города Севастополя", в пункте 3 статьи 1 которого предлагалось часть 1 статьи 3.1 дополнить пунктами 3 и 4 следующего содержания: "3) объектов социальной инфраструктуры (учреждений и предприятий обслуживания в сфере торговли и услуг, спорта, бытового обслуживания); 4) территорий общего пользования и объектов культуры", то есть, данными пунктами предусматривались дополнительные основания для изъятия земельных участков для государственных нужд на территории города Севастополя.

30 апреля 2019 г. (зарегистрирован под N 03-19/661) на рассмотрение Законодательного Собрания города Севастополя внесен депутатом Кулагиным А.А. альтернативный проект названного закона города Севастополя "О внесении изменений в закон города Севастополя "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории города Севастополя", в котором оспариваемая правовая норма отсутствовала.

В ходе рассмотрения Законодательным Собранием города Севастополя названных проектов Правительством Севастополя поданный им законопроект отозван.

В свою очередь, внесенный депутатом Кулагиным А.А. законопроект 21 мая 2019 г. принят в первом чтении (постановление N 1470 Х сессии Законодательного Собрания города Севастополя 1 созыва).

22 мая 2019 г. (входящий N 12/04-02/45) Губернатором города Севастополя к названному проекту закона, принятому в первом чтении, внесены поправки, содержащие оспариваемую правовую норму в принятой впоследствии законодателем формулировке.

Постановлением N 1497 Х сессии Законодательного Собрания города Севастополя 1 созыва принят Закон города Севастополя "О внесении изменений в Закон города Севастополя от 25.07.2014 N 46-ЗС "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории города Севастополя", содержащий оспариваемую норму.

Вывод суда о нарушении процедуры согласования оспариваемой нормы закона с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере, в том числе основан на полученных судом от Министерства экономического развития Российской Федерации сведениях.

Так, согласно поступившей в адрес суда информации от 17 марта 2020 г. исх. N Д02и-8273 с приложенными в ее подтверждение документами, Законодательное Собрание города Севастополя письмом от 11 марта 2019 г. N 03-15/431 направляло на согласование в Министерство экономического развития Российской Федерации проект закона города Севастополя "О внесении изменений в Закон города Севастополя от 25 июля 2014 г. N 46-ЗС "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории города Севастополя". Названный законопроект являлся проектом, внесенным депутатом Кулагиным А.А. и не содержал в себе оспариваемой правовой нормы.

Также из представленных Министерством экономического развития Российской Федерации сведений следует, что Правительство города Севастополя по вопросу согласования названной правовой нормы не обращалось.

Вместе с тем, приведенные сведения опровергаются материалами административного дела, из которых следует, что проект закона города Севастополя "О внесении изменений в Закон города Севастополя от 25 июля 2014 г. N 46-ЗС "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории города Севастополя" с пояснительной запиской к нему направлялся на согласование в Министерство экономического развития Российской Федерации председателем Правительства Севастополя письмом от 26 ноября 2018 г. N 9106/17/2-18.

Названный проект закона предусматривал, в числе прочего дополнение части 1 статьи 3.1 Закона N 46-ЗС пунктами 3 и 4, устанавливающими новые основания изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, связанные со строительством, реконструкцией: объектов социальной инфраструктуры (учреждений и предприятий обслуживания в сфере торговли и услуг, спорта, бытового обслуживания); территорий общего пользования.

По результатам рассмотрения проекта закона Министерством экономического развития Российской Федерации подготовлен ответ, изложенный в письме заместителя министра - руководителя Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 26 декабря 2018 г. N 38659-ВА/Д23и, из которого следует, что законопроект согласован при условии учета изложенных замечаний.

Согласно данному ответу, соответствующие замечания и предложения Министерством экономического развития Российской Федерации высказаны в отношении изменений, вносимых проектом закона в статьи 7.1, 8, 8.2 Закона N 46-ЗС. В части иных изменений, которые проектом закона предлагалось внести в Закон N 46-ЗС, в том числе нормы, устанавливающей дополнительные основания для изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, замечаний не поступило.

Вопреки доводам административного истца и соответствующим выводам суда первой инстанции факт согласования Министерством экономического развития Российской Федерации в составе вышеуказанного проекта закона нормы, устанавливающей дополнительные основания для изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, непосредственно следует из содержания приведенного письма.

По смыслу части 1 статьи 12.1 Закона N 6-ФКЗ согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере, на территории города Севастополя подлежат особенности регулирования тех или иных отношений, а не конкретная норма нормативного правового акта.

Таким образом, положения оспариваемой нормы Закона N 512-ЗС, содержащей особенности правового регулирования земельных отношений на территории города Севастополя, прошли предусмотренное законом обязательное согласование в составе направленного Правительством Севастополя в адрес Министерства экономического развития Российской Федерации проекта закона города Севастополя "О внесении изменений в Закон города Севастополя от 25 июля 2014 г. N 46-ЗС "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории города Севастополя".

Доводы представителя административного истца о недоказанности Правительством Севастополя факта направления на согласование в Министерство экономического развития Российской Федерации именно данного проекта закона, содержащего норму, устанавливающую дополнительные основания для изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, опровергается материалами административного дела, в том числе представленным Министерством экономического развития Российской Федерации на запрос суда апелляционной инстанции ответом с приложенными к нему копиями документов.

Несостоятельными являются и доводы административного истца о превышении региональным законодателем при принятии оспариваемых положений закона предоставленной компетенции ввиду того, что вопрос об установлении оснований для изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд подлежит регулированию на уровне федерального законодательства.

Поскольку федеральный законодатель предоставил органам государственной власти города Севастополя в переходный период право устанавливать особенности регулирования отдельных сфер и областей общественной жизни, в целях обеспечения скорейшего решения вопросов жизнеобеспечения граждан, проживающих на территории города Севастополя, предусмотренные оспариваемой нормой особенности правового регулирования земельных отношений на территории города Севастополя не могут рассматриваться как несоответствие федеральному законодательству.

Не нашли своего подтверждения при рассмотрении административного дела и доводы административного истца о иных нарушениях процедуры принятия оспариваемого в части нормативного правового акта.

В отношении проекта закона города Севастополя "О внесении изменений в Закон города Севастополя от 25 июля 2014 г. N 46-ЗС "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории города Севастополя" разработчиком проведена оценка регулирующего воздействия.

Информация об оценке регулирующего воздействия поправок к указанному проекту закона размещена разработчиком поправок 22 мая 2019 г. на официальном сайте Правительства Севастополя по электронному адресу https://sev.gov.ru/docs/326/72502, публичные обсуждения (консультации) по проектам поправок проводились по 29 мая 2019 г.

Поступившие в ходе публичных обсуждений предложения и замечания по проекту поправок, в том числе предложение Союза "Севастопольская торгово-промышленная палата" относительно оспариваемой нормы рассмотрены разработчиком. Предложение Союза "Севастопольская торгово-промышленная палата" отклонено с указанием мотивов. Сводка предложений по результатам публичных консультаций по проекту поправок к проекту закона города Севастополя опубликована на официальном сайте Правительства Севастополя.

Действия разработчика поправок к проекту закона в целом соответствуют положениям пунктов 32, 33, 34 Положения о проведении оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов города Севастополя и экспертизы нормативных правовых актов города Севастополя, утвержденного постановлением Правительства Севастополя от 3 апреля 2015 г. N 269-ПП.

Утверждение административного истца о проведении публичных обсуждений (консультаций) менее установленных пунктом 33 названного Положения 6 рабочих дней со дня размещения проекта поправок на официальном сайте не свидетельствует о допущении разработчиком поправок нарушения, влекущего в безусловном порядке признание нормативного правового акта не действующим в оспариваемой части. Цель проведения оценки регулирующего воздействия по поправкам к проекту закона достигнута, разработчиком поправок обеспечена возможность представления заинтересованными лицами предложений и замечаний по проекту поправок, которые в дальнейшем в установленном порядке были рассмотрены.

Административным истцом не приведено обоснованных доводов и не представлено достаточных доказательств, подтверждающих нарушение его прав и законных интересов вышеуказанными обстоятельствами.

Порядок деятельности Законодательного Собрания города Севастополя, его постоянных и временных органов, порядок внесения и рассмотрения проектов законов и иных актов Законодательного Собрания, порядок принятия этих актов урегулирован Регламентом Законодательного Собрания города Севастополя (далее - Регламент), утвержденным постановление Законодательного Собрания г. Севастополя от 30 сентября 2014 г. N 15 (с последующими изменениями).

Частями 8, 9 статьи 29 Регламента установлено, что в случае принятия законопроекта в первом чтении Законодательное Собрание может установить срок внесения поправок и подготовки его для второго чтения. Если Законодательным Собранием срок не установлен, поправки могут быть внесены до начала заседания ответственного постоянного комитета, постоянной комиссии или подготовительной комиссии, на котором принимается решение о готовности законопроекта к рассмотрению во втором чтении, за исключением случаев, указанных в части 10 настоящей статьи.

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вправе вносить только субъекты права законодательной инициативы. Поправки вносятся в письменном виде в ответственный постоянный комитет, постоянную комиссию или подготовительную комиссию. Поправки к законопроекту вносятся в виде изменения редакции статей, других структурных единиц законопроекта, либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении слов, пунктов, частей, статей или иных структурных единиц законопроекта.

Губернатор города Севастополя в соответствии со статьями 4, 23 Закона города Севастополя от 29 сентября 2015 г. N 185-ЗС "О правовых актах города Севастополя" обладает правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании города Севастополя.

Постановлением Законодательного Собрания города Севастополя от 21 мая 2019 г. N 1470 "О принятии в первом чтении Закона города Севастополя "О внесении изменений в Закон города Севастополя от 25 июля 2014 г. N 46-ЗС "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории города Севастополя" определен срок подачи поправок до 12:00 22 мая 2019 г.

Поправки к проекту Закона N 512-ЗС, содержащие норму, устанавливающую дополнительные основания для изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, внесены Губернатором города Севастополя в постоянный комитет по градостроительству и земельным вопросам Законодательного Собрания города Севастополя 22 мая 2019 г. в 10:56 и 10:58.

Вопреки утверждению представителя административного истца внесение соответствующих поправок исполняющим обязанности Губернатора города Севастополя не указывает на то, что право законодательной инициативы в Законодательном Собрании города Севастополя реализовано ненадлежащим лицом.

В соответствии с частями 12, 14 статьи 29 Регламента внесенные Губернатором города Севастополя поправки к проекту закона рассмотрены постоянным комитетом по градостроительству и земельным вопросам Законодательного Собрания города Севастополя, которым принято решение о подготовке и внесении проекта закона ко второму чтению.

Проект оспариваемого в части закона был включен в повестку пленарного заседания как дополнительный вопрос в соответствии с частью 29 статьи 22 Регламента, что объясняет довод представителя административного истца об отсутствии вопроса о рассмотрении данного законопроекта в проекте повестки пленарного заседания.

Выступление при рассмотрении проекта закона во втором чтении с докладом разработчика законопроекта Кулагина А.А, а не председателя или иного представителя ответственного постоянного комитета, постоянной комиссии или подготовительной комиссии по данному законопроекту, как то предусмотрено частью 15 статьи 29 Регламента, не является существенным нарушением процедуры принятия нормативного правового акта, влияющим на вывод суда о его законности.

Принятие на пленарном заседании проекта закона депутатами Законодательного Собрания города Севастополя во втором чтении выражает действительную волю законодателя и опровергает предположительные доводы представителя административного истца о неосведомленности депутатов о содержании нормативного правового акта, в том числе в оспариваемой части.

Таким образом, утверждение представителя административного истца о нарушении порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта является несостоятельным.

Принимая во внимание изложенное, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах предоставленной компетенции, издан в установленной форме, надлежащим образом доведен до всеобщего сведения, процедура его принятия соблюдена, оспариваемые положения не противоречат федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, у суда первой инстанции отсутствовали предусмотренные статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для удовлетворения административного искового заявления.

В этой связи обжалуемое решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием по административному делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Севастопольского городского суда от 20 июля 2020 г. отменить.

Принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления Арефьевой Лины Викторовны о признании не действующим подпункта а) пункта 3 статьи 1 Закона города Севастополя от 11 июня 2019 г. N 512-ЗС "О внесении изменений в Закон города Севастополя от 25 июля 2014 г. N 46-ЗС "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории города Севастополя" отказать.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Председательствующий

Судьи